La riforma del trasporto pubblico locale Giuseppe Baldassarri La spinta riformista nel comparto del trasporto pubblico locale ha radici molto profonde nella tradizione normativa del nostro Paese ed è sintomatica di una evoluzione quasi biologica dei fondamenti costituzionali [1] e delle intuizioni programmatiche delle politiche governative. Questa nuova e moderna impostazione si realizza snellendo la procedura normativa: la delega [2] che il Parlamento consegna al Governo, implica il trasferimento di poteri amministrativi, patrimoniali e di programmazione [3] alle Regioni ampliandone le attribuzioni costituzionali [4] e coinvolgendole direttamente nei processi decisionali.

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2. L’evoluzione nella normativa del trasporto pubblico locale.  [5]

 

 

a) Dal testo unico del 1912 all’avvento delle Regioni.

 

In merito alla ripartizione delle competenze in materia di T.P.L. tra Stato, Regioni ed Ente Locali, notevole rilievo ha assunto la corte costituzionale (art. 117/118).

L’art. 117 della Costituzione attribuisce alle Regioni il potere di legiferare in dettaglio per “le tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale” e “navigazione e porti lacuali” adottando il criterio dell’interesse regionale.

Di contro con l’art. 118, che assegna alle Regioni le competenze amministrative nelle stesse materie nelle quali esercitano le competenze legislative, lo Stato può con legge delegare alla Regione l’esercizio di altre funzioni amministrative. Situazione questa che si è concretizzata pienamente soltanto nelle Regioni a Statuto speciale, le quali, in tema di trasporto locale, hanno svolto le proprie funzioni non solo amministrative ma anche legislative.

A seguito della Legge delega 11 marzo 1953 n° 150 che attribuisce funzioni statali di interesse esclusivamente locale a Provincie e Comuni viene emanato il D.P.R. 28 giugno 1955 n° 771 che decentra competenze in materia di filovie, funivie ed autolinee ai comuni e per le funivie pure alla Provincie.

La competenza a concedere autoservizi pubblici di linea era così suddivisa:

• al Sindaco del Comune, su conforme delibera del Consiglio Comunale per le autolinee che si svolgevano interamente all’interno del territorio comunale;

• all’Ufficio provinciale della MCTC (ex Ispettorato Compartimentale) nel caso di autolinee colleganti:
- Comuni di una stessa provincia
- Comuni con il proprio scalo ferroviario o con un aeroporto vicino anche se situati in provincie diverse.

• al Ministero dei Trasporti, DG.MCTC, negli altri casi.

Il decentramento sopra descritto portava con sè il coordinamento delle esigenze pubbliche da soddisfare sia con le nuove autolinee non più concesse dallo Stato(e per esso dal Ministero dei Trasporti - Direzione Generale MCTC), sia con i servizi ad impianti fissi rimasti nella competenza dello Stato per la gestione e/o per la concessione.

Le possibili interferenze tra i due sistemi di trasporto viaggiatori sono state superate con l’art. 46 del DPR 771/55 che così recita: “quando il percorso di una linea da concedersi dal Comune o dall’Ufficio Provinciale della MCTC interferisce con servizi pubblici di trasporto ad impianti fissi, gestiti o concessi dallo Stato, l’Istituzione deve ottenere il preventivo assenso del Ministero dei Trasporti” .

 

b) Dal 1970 (istituzione delle Regioni) alla legge quadro 151/81.

 

La sopra richiamata ripartizione di competenze si è protratta fino all’emanazione del D.P.R. n° 5 del 14 gennaio 1972 sul “trasferimento alle Regioni a Statuto ordinario delle funzioni amministrative in materia di tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale e di navigazione e porti lacuali e del relativo personale ed uffici”.

In modo particolare il trasferimento delle funzioni amministrative si è verificato in materia di tranvie e di linee automobilistiche di interesse regionale, previa estensione, per le prime, della nozione di tranvia alle linee metropolitane, ai servizi ferroviari, alle funicolari, ai servizi ferroviari di ogni tipo e, per le seconde, del trasferimento delle linee sostitutive di linee tranviarie e ferroviarie in concessione e delle linee delle ferrovie dello Stato definitivamente soppresse a norma del RDL 21 dicembre 1931 n° 1575 (art 1), nonchè in materia di navigazione lacuale, fluviale, lagunare e sui canali navigabili ed idrovie e “di porti di navigazione interna” (art. 4 e 5).

Inoltre l’art. 8 del citato DPR ha confermato alle Province, ai Comuni ed agli enti locali le funzioni amministrative di interesse esclusivamente locale (autolinee comprese) in attesa di provvedere con legge dello Stato al riordino ed alla distribuzione delle funzioni amministrative fra gli enti locali. E’ stata esplicitata, altresì, la funzione di ente concedente del Comune, della Regione e del Ministero a seconda del proprio ambito territoriale.

Negli anni 1972 - 1974 la maggior parte delle Regioni, con proprie leggi, hanno regolato sia l’assunzione delle funzioni trasferite sia una serie di provvedimenti per l’erogazione di incentivi e sussidi alle imprese di trasporto.

In attuazione della delega di cui all’art. 1 della legge 22 luglio 1975 n° 382, fu emanato il D.P.R. 24 luglio 1977 n° 616 [6], di interesse esclusivo delle regioni a statuto ordinario, secondo il quale il potere concessionale di una Regione, oltre ovviamente alle linee ordinarie che si svolgono all’interno del territorio regionale, si estende a quelle linee che si svolgono in una regione finitima purchè la parte prevalente del percorso si svolga sul territorio della prima.

L’art. 86, del DPR 616/77, delega alle Regioni l’esercizio delle funzioni amministrative concernenti le linee ferroviarie in concessione ed in Gestione Commissariale Governativa, le linee ferroviarie secondarie gestite dall’azienda autonoma delle Ferrovie dello Stato dichiarate non più utili all’integrazione della rete primaria nazionale. La gestione è da effettuarsi con l’assenso delle Regioni interessate previo il risanamento tecnico ed economico delle suddette linee ferroviarie da parte dello Stato. Resta allo Stato, con la partecipazione delle Regioni, il controllo della sicurezza degli impianti fissi e dei veicoli usati per i trasporti di interesse regionale.

E’ da sottolineare come il legislatore abbia delegato e non trasferito alle Regioni le funzioni amministrative spettanti allo Stato in materia di Ferrovie Concesse ai sensi di quanto disposto dall’art. 118 della Costituzione. Infatti anche l’art. 2 del D.P.R. 5/72 stabiliva che potevano essere trasferite con legge dello Stato alle Regioni le linee ferroviarie in concessione ed in Gestione Commissariale Governativa nonchè le linee secondarie statali che a giudizio del Ministero non fossero più giudicate utili all’integrazione della rete primaria nazionale. Tale trasferimento, previsto con la Legge 662/96 e con il decreto legislativo 422/97 (in attuazione della legge 59/97-art 4 comma 4) si concretizzerà nei tempi previsti dalla nuova normativa (orizzonte 2000).

Come in precedenza evidenziato il DPR 5/72 offre spunti di notevole rilievo quando tratta della competenza delle Regioni in materia ferroviaria.

Se per altre modalità di trasporto (autolinee) si poteva ricorrere all’art. 117 della Costituzione grazie ad interpretazioni evolute della norma medesima (aggiungendo alla competenza regionale le filovie, le funivie e le metropolitane) nel DPR n° 5 del 1972 è prevalsa l’esigenza funzionale di dare alle Regioni la possibilità di esercitare una vasta ed organica azione in tema di trasporto, tale da dominare e governare tutti i servizi interessati , compresi i servizi su ferro (rete FS e ferrovie in concessione). Questo ha permesso altresì alle Regioni di inserire la programmazione dei trasporti nella politica di assetto del territorio.

L’ innovazione di maggior rilievo della citata norma riguarda in modo particolare la possibilità di intervento delle Regioni sui servizi della rete F.S. in un piano di collegamenti a carattere regionale.

Tale circostanza era in contrasto con la filosofia del servizio gestito dalle FS la cui struttura tecnica ed organizzativa non poteva consentire senza preoccupazioni una interferenza di tante autorità regionali; tutto ciò anche perchè la gestione dell’intero servizio ferroviario era pensata ed organizzata, fin dalla istituzione dell’azienda autonoma (1905) , in un’ottica di carattere nazionale.

La normativa fin qui esaminata, sviluppatasi in epoche diverse, è priva di organicità e sistematicità, tanto da far nascere l’esigenza di un Testo Unico per i trasporti. La separazione introdotta dal D.P.R. 5/72 tra vigilanza sulla regolarità dell’esercizio trasferita alla competenza della Regione e quella sulla sicurezza rimasta allo Stato, distinzione non corretta neppure dal D.P.R. 616/77, è un esempio della poca coerenza nell’impianto normativo in vigore fino alla fine degli anni ‘70.

Tutto ciò ha prodotto una disomogeneità legislativa a livello regionale che ha avuto riflessi non marginali nella stessa applicazione della Legge 151/81.

Sembra importante segnalare alcuni provvedimenti legislativi assunti dagli altri paesi della CEE in questa stessa fase storica , norme che ancora oggi producono risultati positivi nel comparto del trasporto pubblico locale.

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[1] L’articolo 16 della Costituzione sancendo che «Ogni cittadino può circolare ...liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale...», salvo deroga imputabile a motivi di sanità e sicurezza, configura il diritto di mobilità, che se pur generico, pone a carico dello Stato l’onere di costituire le condizioni di diritto e di fatto ad esso conseguenti.

[2] Vd. art. 4 co. 4 della legge 59/97, (nota come legge Bassanini).

[3] Vd. art. 6 dlgs 422/97, (noto come decreto Burlando).

[4] L’articolo 5 della Costituzione sancisce che: «La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; ampia nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell’autonomia e del decentramento».

[5] Questo paragrafo è stato scritto a partire dalla tesi di specializzazione in economia e politica dei trasporti, dell’Università “La Sapienza” di Roma, discussa dall’ing. Mauro Fagioli, direttore di esercizio della Ferrovia Centrale Umbra.

[6] Vd. supp. Ord. G:U: 29/08/77 nà 234 in attuazioe della delega di cui all’art. 1 della legge 22/07/ 75 n° 382 in materia di trasferimenti alle Regioni.