Stato, regioni ed enti locali nel quadro della riforma della Pubblica Amministrazione Arturo Salerni Dislocazione dei poteri, trasferimento di compiti, decentramento e federalismo: tra riforme costituzionali e mutamenti già avvenuti

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La redazione di Proteo ha ritenuto necessario affrontare anche sul piano delle trasformazioni giuridiche il mutamento che ha investito e sta investendo l’assetto istituzionale della Repubblica, ed in particolare con riferimento al profilo del decentramento delle funzioni dallo Stato verso le Regioni e le autonomie locali. È un processo complesso, che merita approfondimento e discussione, ed il suo esito sarà assolutamente decisivo anche sotto il profilo delle prospettive della pubblica amministrazione. Abbiamo ritenuto utile suddividere questo lavoro - scritto da Arturo Salerni, avvocato, dell’associazione Progetto Diritti, componente del comitato scientifico del Cestes e responsabile delle pagine dedicate da Proteo a “trasformazioni sociali e diritto” - in due parti.

La prima, quella che segue, cerca di delineare in termini generali, a partire dalle trasformazioni realizzate ed in atto sul piano costituzionale, la nuova dislocazione delle funzioni tra Stato, Regioni ed Enti Locali e di ricostruire il disegno ed il senso complessivo delle riforme.

Nella seconda parte, che sarà pubblicata nel prossimo numero della rivista (1/2001), affronteremo in modo specifico i nessi esistenti tra decentramento delle funzioni e trasformazione/modifica dell’azione della pubblica amministrazione, investita anche dalla riforma del procedimento amministrativo, valutando le conseguenze che i mutamenti in atto determinano sui processi lavorativi nel settore pubblico, anche sotto il profilo dell’azione e delle regole sindacali.

 

 

1. La riforma costituzionale del 1999

Ron la legge costituzionale n.1 del 1999 sono stati modificati gli articoli 121, 122, 123 e 126 della Costituzione Italiana (parte II, titolo V “Le Regioni, le Province, i Comuni”).

Il nuovo terzo comma dell’art.121 della Costituzione amplia i poteri del Presidente della Giunta Regionale (“dirige la politica della Giunta e ne è responsabile”).

L’art.122 della Costituzione, nella nuova formulazione, prevede al primo comma che “il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del Presidente e degli altri componenti della Giunta Regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della Regione nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi”.

Viene introdotto cioè il principio che è la legge regionale e non più una “legge della Repubblica” a stabilire quale debba essere il sistema elettorale e quale la durata degli organi elettivi regionali (si può verificare l’elezione diretta non solo per i consiglieri regionali ma anche per il Presidente e per i componenti della Giunta regionale).

L’ultimo comma dello stesso articolo, modificata la vecchia formulazione (“Il Presidente ed i membri della Giunta sono eletti dal Consiglio regionale tra i suoi componenti”), introduce la nuova regola per cui “il Presidente della Giunta regionale, salvo che lo statuto regionale disponga diversamente, è eletto a suffragio universale e diretto”. Ed ancora: “Il Presidente eletto nomina e revoca i componenti della Giunta”.

Possibilità di scelta della legge elettorale, con una ipotesi già segnata: quella dell’elezione diretta del Presidente, come già avviene per i Comuni e le Province. Il segno di trasformazione istituzionale che ha segnato gli anni novanta - con lo spostamento del peso decisionale dalle assemblee elettive ai vertici degli enti territoriali eletti direttamente dal popolo e con la trasformazione in senso maggioritario dei sistemi elettorali, cui segue la necessaria semplificazione delle dinamiche politiche - continua ancora a produrre i suoi frutti.

Il nuovo articolo 123 della carta costituzionale, successivamente all’intervento di modifica del 1999, recita testualmente: “Ciascuna Regione ha uno statuto che, in armonia con la Costituzione, ne determina la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e funzionamento. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Lo statuto è approvato e modificato dal Consiglio regionale con legge approvata a maggioranza assoluta dei suoi componenti, con due deliberazioni successive adottate ad intervallo non minore di due mesi. Per tale legge non è richiesta l’apposizione del visto da parte del Commissario di Governo. Il Governo della Repubblica può promuovere la questione di legittimità costituzionale sugli statuti regionali dinanzi alla Corte costituzionale entro trenta giorni dalla loro pubblicazione.

Lo statuto è sottoposto a referendum popolare qualora entro tre mesi dalla sua pubblicazione ne faccia richiesta un cinquantesimo degli elettori della Regione o un quinto dei componenti il Consiglio regionale. Lo statuto sottoposto a referendum non è promulgato se non è approvato dalla maggioranza dei voti validi.”

Il testo precedente dell’art.123 era il seguente: “Ogni Regione ha uno statuto il quale, in armonia con la Costituzione e le leggi della Repubblica, stabilisce le norme relative all’organizzazione interna della regione. Lo statuto regola l’esercizio del diritto di iniziativa e del referendum su leggi e provvedimenti amministrativi della Regione e la pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali.

Lo statuto è deliberato dal Consiglio regionale a maggioranza assoluta dei suoi componenti, ed è approvato con legge della Repubblica”.

Con le modifiche approvate dal Parlamento ci troviamo di fronte ad un potere statutario delle regioni praticamente senza limiti.

Nel testo originario della Costituzione lo Statuto veniva deliberato dal Consiglio Regionale ed approvato con legge dello Stato. Con la riforma del 1999 il potere statutario passa completamente in mano alla Regione, con un procedimento - la doppia lettura da parte dell’organo che lo delibera, il Consiglio Regionale e l’eventuale sottoposizione ad un referendum per la sua definitiva approvazione - che presenta una chiara similitudine al percorso previsto (dall’art.138 Cost.) per le procedure di revisione costituzionale.

Una vera e propria costituzione per le Regioni, una costituzione adottata dalla Regione stessa.

La Regione può ora scegliersi la propria forma di governo (un potere più o meno ampio dell’organo legislativo, l’elezione diretta del presidente e dell’esecutivo, o quant’altro sarà ritenuto opportuno) ed il proprio sistema elettorale. Peraltro - come abbiamo già visto - esiste una indicazione in senso “presidenzialista”, contenuta nel nuovo articolo 122, per cui se non è deciso diversamente nell’ambito dello Statuto Regionale, si avrà l’elezione diretta del Presidente della Giunta Regionale, al quale viene dato il potere di nominare e revocare i componenti dell’organo di governo regionale.

Abbiamo infatti assistito - così imponeva la disciplina transitoria - nella tornata elettorale del 2000 alla elezione diretta di coloro che sono stati subito battezzati, mutuando la terminologia statunitense, “governatori”. Peraltro tale elezione diretta si aggiunge alla riforma elettorale regionale del 1995, che già prevedeva attraverso l’attribuzione di un certo numero di seggi alla coalizione vincenti, determinando un mix tra premio di maggioranza ed elezione diretta del Presidente che di fatto blinda le posizioni dello schieramento vincente e riduce ampiamente i poteri del Consiglio regionale e la sua dialettica interna.

L’unico limite al potere statutario delle regioni resta quello della legittimità costituzionale dello Statuto, con rimessione alla Corte Costituzionale che solo il Governo centrale può promuovere nel termine di trenta giorni dalla pubblicazione. E se il Governo è un Governo amico? E quale è la forza di questo Statuto? Può esserne proposta la questione di legittimità con il procedimento ordinariamente previsto per ogni altra legge?

Va peraltro evidenziato che è in corso - come vedremo - il processo di revisione costituzionale di tutto il titolo V della seconda parte della Costituzione, e cioè la ripartizione dei poteri e delle funzioni tra Stato, Regioni ed Enti Locali.

Conviene ora - per completare questo rapido excursus sulla riforma costituzionale del 1999 - porre a confronto il nuovo ed il vecchio testo dell’art.126, che attiene ai rapporti tra Regione e Governo centrale da un lato ed i rapporti tra gli organi della Regione dall’altro, con un rafforzamento ulteriore del ruolo del Presidente (si tratta delle cosiddette “norme antiribaltone”).

Il nuovo testo recita così: “Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono essere altresì disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica.

Il Consiglio regionale può esprimere la sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta mediante mozione motivata, sottoscritta da almeno un quinto dei suoi componenti e approvata per appello nominale a maggioranza assoluta dei componenti. La mozione non può essere messa in discussione prima di tre giorni dalla presentazione.

L’approvazione della mozione di sfiducia nei confronti del Presidente della Giunta eletto a suffragio universale e diretto, nonché la rimozione, l’impedimento permanente, la morte o le dimissioni volontarie dello stesso comportano le dimissioni della Giunta e lo scioglimento del Consiglio. In ogni caso i medesimi effetti conseguono alle dimissioni contestuali della maggioranza dei componenti il Consiglio.”

Il testo sostituito prevedeva invece che “il Consiglio regionale può essere sciolto quando compia atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge, o non corrisponda all’invito del Governo di sostituire la Giunta o il Presidente,che abbiano compiuto analoghi atti o violazioni.

Può essere sciolto quando, per dimissioni o per impossibilità di formare una maggioranza, non sia in grado di funzionare.

Può essere altresì sciolto per ragioni di sicurezza nazionale.

Lo scioglimento è disposto con decreto motivato del Presidente della Repubblica, sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica.

Col decreto di scioglimento è nominata una Commissione di tre cittadini eleggibili al Consiglio regionale, che indice le elezioni entro tre mesi e provvede all’ordinaria amministrazione di competenza della Giunta e agli atti improrogabili, da sottoporre alla ratifica del nuovo Consiglio”.

 

 

2. Il disegno di legge costituzionale sui nuovi poteri delle Regioni e delle autonomie locali

 

Il processo di revisione costituzionale richiede, come è noto, un doppio passaggio dei testi di riforma all’esame dei due rami del Parlamento. La prima lettura è stata compiuta e il Parlamento si accinge (gennaio 2001) - salvo ostacoli dell’ultima ora - all’approvazione definitiva (che potrebbe essere messa in discussione soltanto dallo speciale strumento referendario previsto dall’art.138 della Costituzione) del disegno di legge costituzionale contenente “modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione”.

Si tratta in buona sostanza di un ribaltamento nelle attribuzioni del potere legislativo tra Stato e Regioni, per cui allo Stato viene riservato uno spazio (sul piano della potestà legislativa e sul piano della funzione amministrativa) assolutamente residuale, ed ancor più ridotto se solo si pensa allo spostamento di attribuzioni che si è verificato - precipitosamente nell’ultimo decennio - in ragione dell’intensificarsi del progetto di integrazione europea.

Si passa dalla vecchia formulazione dell’art.114 per cui “la Repubblica si riparte in Regioni, Province e Comuni” alla individuazione dello Stato quale una delle diverse entità che compongono la Repubblica (“La Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città metropolitane, dalle Regioni e dallo Stato”, primo comma dell’art.114 Cost. nel testo in via di approvazione).

Ed ancora - riallacciandosi alla riforma del 1999 - il testo approvato in prima lettura dalle Camere inserisce due ulteriori commi all’art.114 della Costituzione, l’articolo che apre il titolo dedicato a Regioni, Province e Comuni. Il secondo comma in particolare prevede: “I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione” [il testo vigente dell’art.128, che verrebbe abrogato, prevede che Province e Comuni sono enti autonomi “nell’ambito dei principi fissati da leggi generali della Repubblica che ne determinano le funzioni”].

Il punto centrale della riforma all’esame delle Camere è costituita dall’articolo 117 della Costituzione. Nel testo vigente si riconosce alle Regioni un potere legislativo (sia pur “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni”) in una serie limitata - e dettagliata - di materie (ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalle Regioni, circoscrizioni comunali, polizia locale urbana e rurale, fiere e mercati, beneficenza pubblica ed assistenza sanitaria ed ospedaliera, istruzione artigiana e professionale e assistenza scolastica, musei e biblioteche di enti locali, urbanistica, turismo ed industria alberghiera, tranvie e linee automobilistiche di interesse regionale, viabilità e lavori pubblici di interesse regionale, navigazione e porti lacuali, acque minerali e termali, cave e torbiere, caccia, pesca nelle acque interne, agricoltura e foreste, artigianato). Inoltre il vigente art.117 prevede, al secondo comma, che “le leggi della Repubblica possono demandare alla Regione il potere di emanare norme per la loro attuazione”. Ai sensi del testo in via di approvazione, innanzitutto, “la potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali”.

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