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Trasformazioni sociali e diritto

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Arturo Salerni
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Associazione Progetto Diritti; Membro del Comitato Scientifico del Centro Studi Trasformazioni Economico-Sociali (CESTES) - Proteo

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Stato, regioni ed enti locali nel quadro della riforma della Pubblica Amministrazione

Arturo Salerni

Dislocazione dei poteri, trasferimento di compiti, decentramento e federalismo: tra riforme costituzionali e mutamenti già avvenuti

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4. La legge 15 maggio 1997 n.127

 

È importante ricordare che la legge 59/1997, che dà il via ad una serie amplissima di decreti legislativi e di regolamenti nelle materie e con le finalità e i criteri che sono stati richiamati, è seguita di poco dalla legge 127 (la cd. Bassanini bis), che - sia pur non investendo le questioni relative al conferimento di compiti e funzioni amministrative a regioni ed enti locali - determina innovazioni significative anche con riferimento allo svolgimento delle funzioni amministrative e con riguardo alla vita degli enti locali.

In realtà gli aspetti per cui la legge 127 - anch’essa modificata ed integrata dalla legge 191 del 1998 - è più nota sono quelli della semplificazione delle norme sulla documentazione amministrativa, semplificazione da realizzare attraverso l’emanazione di regolamenti, nonché quelli più specifici relativi alle disposizioni in materia di stato civile e di certificazione anagrafica ed in materia di dichiarazioni sostitutive e di semplificazione delle domande di ammissioni agli impieghi. Ma la legge 127/1997 disciplina anche - modificando le precedenti previsioni della legge n.142 del 1990 - i regolamenti relativi all’organizzazione degli uffici di comuni e province nonché le funzioni dei dirigenti degli enti locali, la nomina dei direttori generali nelle province e nei comuni con popolazione superiore ai quindicimila abitanti, le assunzioni a tempo determinato nei Comuni, alcuni aspetti “in materia di equilibrio finanziario e contabilità degli enti locali”.

In particolare su tale ultimo punto si prevedono (art.9, terzo comma):

a) sistemi di verifica dell’attendibilità delle previsioni di bilancio da parte dei collegi dei revisori;

b) le sanzioni per gli amministratori, esclusa ogni limitazione ai diritti di elettorato attivo e passivo, quando il dissesto finanziario sia diretta conseguenze di azioni od omissioni dolose o colpose accertate secondo giusto procedimento;

c) procedure semplificate e celeri per la rilevazione e il pagamento dei debiti conseguenti al dissesto finanziario;

d) disposizioni per garantire il rispetto dell’obbligo di idonea copertura finanziaria nelle deliberazioni dei provvedimenti degli enti locali e per contenere il fenomeno dei debiti fuori bilancio”.

L’art.16 della legge, modificato dalla legge 191 del 1998, introduce disposizioni sui difensori civici delle regioni, i quali “su sollecitazione di cittadini singoli o associati, esercitano, sino all’istituzione del difensore civico nazionale, anche nei confronti delle amministrazioni periferiche dello Stato, limitatamente agli ambiti territoriali di rispettiva competenza, con esclusione di quelle che operano nei settori della difesa, della sicurezza pubblica e della giustizia, le medesime funzioni di richiesta, di proposta, di sollecitazione e di informazione che i rispettivi ordinamenti attribuiscono agli stessi nei confronti delle strutture regionali”.

L’ultimo articolo della legge 127, l’art.17 (“Ulteriori disposizioni in materia di semplificazione dell’attività amministrativa e di snellimento dei procedimenti di decisione e di controllo”), si articola in ben 138 commi. Si tratta di conferenze di servizi - istituto inserito dalla legge 7 agosto 1990 n.241 -, di valutazione di impatto ambientale, di accordi di programmi nell’ambito di progetti per la realizzazione di opere pubbliche, di questioni attinenti al pubblico impiego ed in particolare del “comando” del personale da un’amministrazione ad un’altra, di Autorità per l’informatica nella pubblica amministrazione, di consigli di indirizzi e vigilanza degli enti previdenziali (organismi istituiti con il decreto legislativo n.479 del 1994), di procedimento amministrativo, di pareri da rendersi da parte del Consiglio del Stato (con riduzione dell’area di intervento di questo organo consultivo), di riduzione dell’area del controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione e sugli atti degli enti locali, di trasformazione delle aziende speciali degli enti locali in società per azioni, di costituzione delle società per azioni da parte degli enti locali “per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana”, di segretari provinciali e comunali (con evidente trasformazione del ruolo e delle modalità di reclutamento ditale soggetto), di regolamenti comunali e provinciali in tema di termine e responsabile del procedimento amministrativo e di accesso agli atti.

Nel complesso un insieme di norme tendenti a “snellire” il procedimento, che riducono di fatto il numero e l’intensità dei controlli, che modificano nel loro insieme le modalità di svolgimento del procedimento amministrativo e di formazione degli atti e dei provvedimenti.

 

 

5. La mappa dell’attuazione delle leggi Bassanini e la riforma delle autonomie locali

 

Un ampia serie di provvedimenti legislativi ha preso il via dalla legge 59 e dalla 127 del 1997.

Ad esempio con decreto legislativo n.143 del giugno 1997 vengono conferite alle Regioni - che le esercitano direttamente o mediante delega agli Enti locali - le competenze già svolte dal Ministro delle Risorse agricole, alimentari e forestali, relative all’agricoltura, foreste, pesca, agriturismo, caccia, sviluppo rurale ed alimentare. Con lo stesso decreto viene istituito il Ministero per le Politiche agricole, che svolge compiti di elaborazione e coordinamento delle linee di politica agricola, agroindustriale e forestale, in coerenza con quella comunitaria.

Con decreto legislativo n. 281 del 28 agosto 1997 vengono disciplinate le attribuzioni della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano e la sua unificazione, per materie e compiti di interesse comune, con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. La Conferenza tralaltro esprime il proprio parere sul disegno di legge finanziaria e sui collegati alla finanziaria, sul documento di programmazione economica e finanziaria.

Con decreto legislativo n.422 del 19 novembre 1997 si conferiscono a regione ed enti locali funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale. In particolare sono considerati servizi pubblici di trasporto di interesse nazionale i servizi di trasporto aereo, salvo quelli di ambito regionale, i servizi di trasporto marittimo, i servizi di trasporto automobilistico a carattere internazionale, i servizi di trasporto ferroviari internazionali e nazionali di percorrenza medio-lunga, i servizi di trasporto di merci pericolose, nocive ed inquinanti. Sono delegati alle Regioni funzioni e compiti di programmazione e di amministrazione inerenti ai servizi ferroviari in concessione alle Ferrovie dello Stato di interesse regionale e locale.

Con il decreto legislativo n.469 del 1997 viene disciplinato il conferimento alle Regioni e agli Enti locali di funzioni e compiti relativi al collocamento e alle politiche attive del lavoro, riservando allo Stato un ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento. Restano riservati allo Stato la vigilanza in materia di lavoro anche con riferimento ai lavoratori non appartenenti all’Unione europea; la conciliazione delle controversie individuali di lavoro; il raccordo con gli organismi internazionali. Risultano conferiti alle Regioni i compiti di collocamento ordinario, nonché i vari tipi di collocamento speciale. L’art.10 del decreto disciplina l’attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro che può essere svolta, previa autorizzazione, da imprese o gruppi di imprese, da taluni tipi di società cooperative e da taluni tipi di enti non commerciali.

Il decreto legislativo 31 marzo 1998 n.112 costituisce la maggiore applicazione del primo capo della legge 59 del 1997, in quanto disciplina il generale conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed agli Enti locali. Il testo è ripartito in 164 articoli, distribuiti in cinque titoli, e riguarda compiti attinenti allo “sviluppo economico e attività produttive”, al “territorio, ambiente e infrastrutture”, ai “servizi alla persona e alla comunità” e infine alla “polizia amministrativa regionale e locale e regime autorizzatorio”. Il decreto, nell’ambito del conferimento di funzioni e compiti, attua una sensibile abrogazione di norme che prevedono la necessità di autorizzazioni amministrative e crea uno sportello per le attività produttive. Viene riservato allo Stato il potere di indirizzo e coordinamento in ordine alle funzioni ed ai compiti conferiti, nonché la possibilità di esercitare poteri sostitutivi (art.5 del decreto) nel caso di accertata inattività che comporti inadempimento agli obblighi derivanti dall’appartenenza all’Unione europea o pericolo di grave pregiudizio agli interessi nazionali.

L’articolo 4, comma 7, del decreto chiarisce che tutte le funzioni e i compiti non espressamente riservati allo Stato vengono conferiti alle Regioni e agli Enti locali.

Il decreto legislativo n.443 del 29 ottobre 1999 ha peraltro inserito disposizioni correttive ed integrative del D.L.vo 112 del 1998 [decreto che sarà necessario analizzare più compiutamente nella seconda parte di questo lavoro].

Conviene citare ancora il D.L.vo n.123 del 31 marzo 1998: il decreto individua i principi che regolano i procedimenti amministrativi concernenti gli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive, con individuazione di diverse tipologie procedimentali (automatica, valutativa e negoziale). L aprocedura negoziale si applica agli interventi di sviluppo territoriale o settoriale, anche se realizzati da una sola impresa o da un gruppo di imprese nell’ambito di forme di programmazione concertata..

Oltre ai decreti 396/97 e 80/1998, riguardanti la materia del pubblico impiego, abbiamo una serie di provvedimenti relativi al riordino dei ministeri e degli enti pubblici, in primo luogo i decreti legislativi 30 luglio 1999 n. 300 (“riforma dell’organizzazione del governo”) e 29 ottobre 1999 n. 419 (“riordinamento degli enti pubblici nazionali”) [anche su tali provvedimenti sarà utile ritornare nella seconda parte del nostro lavoro].

Ed ancora si aggiunge l’insieme notevole dei regolamenti adottati per previsione delle leggi citate, e che costituisce materiale significativo ed attuale attraverso il quale si può comprendere lo stato generale di attuazione della riforma.

Altro elemento che vale la pena richiamare in questa sede [e sul quale ci soffermeremo nella seconda parte del dossier, sul prossimo numero di Proteo] è la complessiva riforma delle autonomie locali, intervenuta con legge 265 del 1999, nonché la pubblicazione del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 recante il “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”.

La prima parte del testo unico (che “contiene i principi e le disposizioni in materia di ordinamento degli enti locali”) è dedicata all’ordinamento istituzionale, con un primo titolo riservato alle disposizioni generali (autonomia, programmazione, statuti e regolamenti, partecipazione popolare, azione popolare, diritto di accesso, difensore civico), un secondo titolo ai soggetti (il titolo è articolato in cinque capi: Comuni, Province, Città Metropolitane, Comunità Montane, forme associative), un terzo titolo agli organi (consigli comunali e provinciali, giunte, sindaco e presidente della Provincia, ineleggibilità ed incompatibilità, sistemi elettorali, status degli amministratori locali), un quarto titolo all’organizzazione e al personale (con particolare riguardo alla dirigenza ed alla separazione dei compiti di indirizzo politico da quelli di gestione), un quinto titolo a servizi e interventi pubblici locali, un sesto titolo ai controlli sugli atti e sugli organi.

La seconda parte del Testo Unico degli Enti Locali è dedicata all’ordinamento finanziario e contabile, alla programmazione e ai bilanci, agli investimenti ed ai finanziamenti.. La terza parte è invece dedicata alle associazioni degli enti locali, ed è seguita da una lunga serie di abrogazioni di norme preesistenti.

Come fatto rilevare dagli osservatori, non si tratta di un testo unico di mera compilazione, essendo chiara la portata innovativa rivestita dalla raccolta di norme, che trae origine dalla delega conferita al Governo con l’art.31 della legge n.265 del 1999.

 

* * * * *

 

Il materiale normativo che si è accumulato nel corso degli ultimi quattro anni definisce una situazione in tumultuoso rinnovamento. Dove possa condurre questa nuova allocazione dei poteri è difficile dire: certamente la discussione sul decentramento non può essere sganciata dalle valutazioni generali in ordine alle grandi linee di trasformazione che segnano un progressivo svuotamento della funzione pubblica, sia sotto il profilo della generale capacità di direzione dei processi di natura economica e sociale che sotto il profilo della gestione di settori rilevanti della vita pubblica, ovvero quei settori dove sono in gioco le reali possibilità di accedere ai diritti di cosiddetta seconda generazione, quei diritti connotati socialmente, e che rischiano di essere cancellati nel generale attacco al welfare state. In questo senso anche la scomposizione dello Stato nazionale, determinata da una serie di processi storici e macroeconomici, rischia di divenire uno dei terreni in cui - senza la tenuta di alcun argine ed in termini micidiali - può dilagare la rottura di ogni sistema di protezione sociale e di ogni possibilità di incidenza della sfera pubblica nelle determinazioni che investono la vita collettiva ed i diritti dei singoli.

Anche sotto tale profilo, dopo aver delineato sul piano normativo le grandi linee delle trasformazioni istituzionali in atto, conviene analizzare le conseguenze che queste determinano nel concreto e quotidiano agire della pubblica amministrazione, sia nell’ambito di ciò che resta dell’amministrazione statale che con riguardo alle regioni ed alle autonomie locali, così come disegnate dalle recenti riforme o così come rischiano di divenire ad esito dei processi di trasformazione in atti, con particolare attenzione al mutamento dei processi lavorativi ed al significato ed alle prospettive dell’azione sindacale nel quadro modificato del settore pubblico.