1. L’ambiente nell’azione del Governo
L’integrazione della dimensione ambientale nell’azione di Governo è ormai un punto fermo delle politiche nazionali. Un requisito essenziale per tale integrazione è l’adozione di azioni di tutela ambientale nella programmazione economica riflessa nei principali documenti programmatici del Governo.
Il DPEF per gli anni 2008 - 2011, contiene un paragrafo specifico dedicato all’ambiente. Esso ha costituito la naturale “cornice” entro la quale definire le misure di sostegno all’ambiente proprie della Legge finanziaria per il 2008. Ciò nella consapevolezza che l’ambiente può diventare “motore di sviluppo”, grazie alla sua integrazione con le politiche economiche, energetiche ed industriali.
Nell’ultimo decennio, l’Italia ha riservato una rilevanza crescente ai temi ambientali nell’ambito dei documenti governativi in risposta anche all’attenzione crescente dell’Europa ad obiettivi di sviluppo sostenibile.
Dopo il Consiglio europeo di Göteborg del 2001, l’Italia ha incluso i temi ambientali nel Rapporto sulle Riforme Economiche, documento predisposto dal Dipartimento del Tesoro e presentato alla Commissione europea fino al 2004, ai sensi di quanto indicato dal Consiglio di Cardiff del 1998. Dal 2002, il tema ambientale è stato trattato stabilmente nella sezione del Rapporto dedicata alle riforme strutturali nel mercato dei prodotti e delle industrie a rete. In particolare, nel Rapporto del 2004, è stata focalizzata l’analisi sui temi delle riforme intraprese per minimizzare l’impatto della crescita economica sull’ambiente, sulle azioni avviate per conformarsi al Protocollo di Kyoto, sull’impatto della regolazione ambientale nel funzionamento del mercato dei prodotti.
Gli strumenti della politica governativa, inclusi quelli di programmazione, sono stati gradualmente rivisitati in direzione della inclusione delle misure di sviluppo sostenibile nella definizione delle politiche economiche. Anche nel Piano Nazionale di Riforma (PNR) per l’attuazione della Strategia di Lisbona, che dopo il 2004 è subentrato al Rapporto sulle Riforme economiche, è stato seguito questo nuovo approccio.
Coerentemente con la rinnovata attenzione agli obiettivi di Lisbona, il tema dello sviluppo sostenibile ha iniziato ad essere visto anche nell’ottica della competitività e quindi si è avviato un percorso di definizione delle politiche pubbliche volto a considerare l’ambiente non solo come un costo ma anche come una opportunità.
L’obiettivo posto dal Consiglio di Lisbona di divenire entro il 2010 “l’economia basata sulla conoscenza più competitiva e dinamica del mondo, capace di una crescita economica sostenibile” ha indicato agli Stati membri un percorso di armonizzazione sempre più stretta tra economia ed ambiente nella convinzione che “la competitività deve passare per la tutela ambientale”.
L’Italia si è adeguata a questi obiettivi prevedendo già nel PNR del 2005 una maggiore attenzione alla domanda di protezione ambientale nei processi produttivi e nell’attività di consumo. A tal fine, nel Piano Lisbona si fa esplicito riferimento all’ambiente anche in una prospettiva programmatica, indicando le risorse stanziate dal Governo fino al 2008 per obiettivi di tutela ambientale, sostanzialmente basate sulle delibere del CIPE 57/02 e 123/02 (rispettivamente relative a Strategia d’Azione Ambientale per lo Sviluppo Sostenibile in Italia e al Piano nazionale per la riduzione delle emissioni dei gas serra).
Nel 2006-2007, il Piano ha dato conto dello stato di attuazione di questi obiettivi e delle ulteriori misure previste dal Governo per la protezione dell’ambiente.
Le politiche che il Governo dovrà definire nei prossimi anni dovranno necessariamente puntare ad aumentare la quota di energia prodotta da fonti rinnovabili in Italia, anche attraverso schemi di incentivazione appropriati.
La nuova Strategia comunitaria imporrà all’Italia un impegno più forte sulle fonti rinnovabili portandola a fissare obiettivi necessariamente ambiziosi ma realistici, al fine di evitare scostamenti eccessivi dal target prefissato per l’Europa con un conseguente aggravio dei costi economici delle politiche.
La Legge Finanziaria già dal 2007 ha iniziato a raccogliere questa sfida (cfr. All.1) dedicando un numero consistente di misure sia alla protezione dell’ambiente che alla riduzione delle emissioni tramite l’incentivazione del risparmio e dell’efficienza energetica e la promozione dello sviluppo sostenibile. In particolare, la Finanziaria 2007 stanzia 600 milioni di euro per tre anni al fine di ridurre la quantità di anidride carbonica in atmosfera e prevede, inoltre, lo stanziamento di 75 milioni nei prossimi 3 anni per i progetti di sostenibilità in diversi settori produttivi, per l’educazione, l’informazione e la cooperazione internazionale in ambito ambientale. Tra le priorità vengono poi indicate la lotta all’inquinamento urbano e la promozione del trasporto pubblico, stanziando 140 milioni di euro ogni anno per la qualità dell’aria, 90 milioni annui per 3 anni per l’abbattimento delle polveri sottili e la lotta all’inquinamento; la destinazione di una parte del cosiddetto “Fondo per Kyoto” per interventi sulla mobilità urbana incluso l’incremento del trasporto pubblico elettrificato.
La Legge Finanziaria per il 2008 conferma le misure stabilite dalla Finanziaria 2007, ivi inclusa la proroga delle detrazioni fiscali (55%) per la riqualificazione energetica degli edifici, e prevede misure per i parchi e le aree protette, la mobilità e la tutela del territorio (cfr. All.2).
2. La Contabilità ambientale
La Contabilità ambientale è una branca della statistica finalizzata a fornire un sistema di informazioni che integrino opportunamente dati economici e dati ambientali, secondo i requisiti della informazione statistica ufficiale. In tal senso si tratta di un sistema costruito non guardando all’ambiente in un’ottica mono-tematica ma integrata con il mondo economico, al fine di evidenziare l’interscambio tra ambiente ed economia ad esempio in termini di risorse naturali o emissioni inquinanti.
Attraverso la contabilità ambientale queste interrelazioni tra economia ed ambiente vengono descritte in modo sistematico, in modo tale da favorire l’analisi congiunta dei fenomeni ambientali ed economici, laddove essi sono correlati.
Proprio per queste sue caratteristiche (standardizzazione delle informazioni ambientali ed economiche) la Contabilità ambientale riprende gli schemi ed i criteri propri dei Conti Economici Nazionali, facilitando così l’analisi a livello nazionale ma anche il confronto con altri Paesi.
La connessione con i Conti Economici Nazionali, attraverso un sistema coerente di definizioni e classificazioni, è un elemento essenziale poiché permette di ricondurre ad unità la pluralità di conti standardizzati1 di cui si compone la Contabilità ambientale.
Ciascuno di questi conti è focalizzato su aspetti specifici del rapporto tra economia ed ambiente e risponde a diverse finalità. Essi sono definiti in modo concertato a livello internazionale al fine di garantire l’armonizzazione della produzione dei dati ufficiali e la loro comparabilità. Per l’Italia è l’ISTAT che elabora e rilascia i dati relativi a ciascuno di questi conti, utilizzando metodologie in linea con i Conti ambientali prodotti nell’ambito del Sistema Statistico Europeo.
La Contabilità ambientale si colloca nell’ambito dei cosiddetti “conti satellite”2 del sistema dei Conti Economici Nazionali; ciò la qualifica come strumento fortemente orientato a favorire la lettura congiunta ed il confronto dei dati economici e di quelli ambientali.
L’esigenza che negli ultimi anni ha portato a sviluppare con sempre maggiore dettaglio le metodologie di raccolta ed elaborazione dei dati ambientali nasce dal moltiplicarsi, a livello nazionale, di soggetti (Province e Comuni in particolare) che si stanno esercitando nella produzione di dati sulla spesa ambientale.
Per garantire a tali quantificazioni la massima attendibilità e comparabilità ed evitare ogni possibile interpretazione soggettiva nei processi di riclassificazione dei bilanci pubblici, si è resa necessaria una armonizzazione e standardizzazione dei dati e dei metodi per la loro produzione.
Il lavoro della Commissione di studio si inserisce proprio in questo processo di armonizzazione delle metodologie per l’applicazione della contabilità ambientale a tutti i livelli dello Stato, oltre che in un più generale percorso di diffusione di questo strumento.
3. La Commissione di studio
sulla Contabilità ambientale
La Commissione di studio sulla contabilità ambientale è stata istituita presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze con il Decreto Ministeriale del 16 novembre 2006 ed è stata presieduta dal Sottosegretario On.le Pier Paolo Cento. La Commissione - composta da rappresentanti di Ministeri (Sviluppo Economico, Ambiente, Economia e Finanze), associazioni di Enti locali (Regioni, Province, Comuni), associazioni ambientaliste, ISTAT, CNEL, oltre che da esperti della materia - ha approfondito le tematiche afferenti l’introduzione di un sistema di contabilità e bilancio ambientale nello Stato, nelle Regioni e negli Enti Locali, con l’obiettivo di definire un disegno di legge delega in materia, entro il 31 maggio 2007.
In relazione agli argomenti trattati sono stati chiamati a partecipare alle riunioni anche rappresentanti di Istituti, Agenzie ed Enti di ricerca nazionali ed internazionali.
Data la molteplicità delle esigenze e dei soggetti che entrano a far parte di un esercizio di quantificazione della spesa ambientale, la Commissione di studio ha organizzato i suoi lavori attraverso l’istituzione di quattro sottocommissioni, incaricate di analizzare aspetti specifici della materia. In particolare, alle sottocommissioni è stato chiesto di presentare una relazione sui seguenti punti:
Schema di disegno di legge delega per l’introduzione della contabilità ambientale nel bilancio dello Stato;
Valutazione dei sistemi statistici in materia di contabilità ambientale;
Analisi del quadro europeo ed internazionale;
Monitoraggio delle esperienze degli enti locali in materia di contabilità e bilancio ambientale.
I lavori della Commissione si sono anche avvalsi di audizioni ed incontri con esperti della materia.
La Commissione, in pratica, ha concluso i suoi lavori con la definizione dello schema di disegno di legge delega in materia di contabilità ambientale. In base ad esso, il Governo dovrà adottare, entro 18 mesi dalla sua entrata in vigore, uno o più decreti legislativi per l’istituzione di un sistema di contabilità ambientale armonizzato tra i vari livelli di governo, integrato e confrontabile con gli altri strumenti di bilancio, coerente con i principi comunitari ed internazionali in materia.
4. Il Disegno di Legge Delega
ambientale
Il provvedimento è composto da quattro articoli contenenti, rispettivamente, gli indirizzi generali, il contenuto della delega, le condizioni di applicabilità alle Regioni a Statuto speciale e alle province autonome ed, infine, la clausola di salvaguardia finanziaria.
Negli indirizzi generali, si precisa che l’obiettivo del provvedimento è la definizione di un sistema che integri gli atti di programmazione economico-finanziaria e di bilancio con i principi dello sviluppo sostenibile e garantisca al cittadino il diritto all’informazione ambientale.
Nella delega al Governo, viene stabilito che le metodologie, le modalità di rilevazione e gestione dei dati dovranno essere unitarie, le procedure di approvazione, da seguire nell’ambito di ciascun livello istituzionale coinvolto, invece, saranno distinte per ciascun livello istituzionale. Le procedure di contabilizzazione ambientale dovranno avere carattere sistematico e obbligatorio e collegate con gli atti ed i documenti di programmazione economico finanziaria e di bilancio degli enti coinvolti assicurando, comunque, il carattere di informazione complementare del bilancio ambientale rispetto alle disposizioni del bilancio economico finanziario.
Al fine di evitare che possano aversi nuovi o maggiori oneri per il Bilancio dello Stato, è stata prevista una specifica clausola di salvaguardia finanziaria.
L’iter procedurale di approvazione
Dopo la definizione del provvedimento, da parte della Commissione di studio nel mese di maggio, la bozza di provvedimento è stata sottoposta ai vertici politici e tecnici del Ministero dell’Economia, dello Sviluppo economico e delle altre Amministrazioni competenti. Il Dipartimento degli Affari Legislativi della Presidenza del Consiglio, sulla base delle osservazioni pervenute, ha modificato l’articolato, che è stato approvato, in via preliminare, dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 6 settembre 2007. Successivamente, il provvedimento è stato inoltrato alla Conferenza Unificata (CU) Stato Regioni per l’acquisizione del parere. La Conferenza ha espresso parere favorevole, con osservazioni, nella seduta del 18 ottobre 2008. Il testo con le modifiche suggerite dalla CU è stato riesaminato dal Consiglio dei Ministri, in lettura definitiva, nella seduta del 16 novembre 2007. Successivamente è stato inviato al Parlamento per l’approvazione.
Considerazioni conclusive
Gli impulsi che ci vengono dall’Unione Europea e dal contesto internazionale indicano ormai che la sfida dello sviluppo sostenibile non può esaurirsi nell’azione ambientale ma deve entrare a far parte delle misure dirette a garantire la sostenibilità economica del Paese, integrando stabilmente ambiente ed economia in una ottica irrinunciabile di tutela della competitività delle imprese nazionali.
A tal fine, è fondamentale che le politiche ambientali trovino posto stabilmente negli strumenti di programmazione economico-finanziaria del Governo, affinché il concetto di sostenibilità economica cominci ad includere anche degli aspetti di natura ambientale.
Il Documento di programmazione economico-finanziaria 2008-2011 ha confermato la volontà del Governo di mettere in campo azioni per il rispetto degli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto e dalla direttiva emission trading anticipando una posizione di netto favore per le politiche di tutela dell’ambiente.
Se l’integrazione di economia ed ambiente in un’ottica di sviluppo sostenibile non può prescindere dalla programmazione, altrettanto importante è che ciò avvenga a tutti i livelli di Governo (centrale, regionale e locale), attraverso un’adeguata informazione statistica. A tal fine, sarà di particolare importanza l’approvazione del disegno di legge delega per l’introduzione della Contabilità ambientale nei bilanci di Stato, Regioni ed Enti locali. L’obiettivo è quello di supportare la programmazione grazie ad un sistema di informazioni che integrino opportunamente dati economici e dati ambientali al fine di favorire l’analisi congiunta dei fenomeni ambientali ed economici.
Riferimenti bibliografici
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES
“Green Paper on market-based instruments for environment and related policy purposes” http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/common/whats_new/COM(2007)140_en.pdf
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN COUNCIL AND THE EUROPEAN PARLIAMENT - AN ENERGY POLICY FOR EUROPEhttp://ec.europa.eu/energy/energy_policy/doc/01_energy_policy_for_europe_en.pdf
CONSIGLIO EUROPEO DI BRUXELLES (8-9 MARZO 2007) CONCLUSIONI DELLA PRESIDENZAhttp://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/it/ec/93153.pdf
RAPPORTO NAZIONALE SULLA EU SDShttp://www.politichecomunitarie.it/attivita/15220/dossier#strategia2
MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE - DPEF 2008/2011http://www.tesoro.it/web/apri.asp?idDoc=17881
PIANO NAZIONALE DI RIFORMA - II RAPPORTO DI ATTUAZIONE DELLA STRATEGIA DI LISBONAhttp://www.politichecomunitarie.it/attivita/49/stato-di-attuazione
Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro, Direzione I, Ufficio V - Prezzi e Regolamentazione
I principali sono: conti dei flussi di materia; conti dei flussi di tipo NAMEA; conti economici dell’ambiente; conti patrimoniali delle risorse naturali. Questi sono anche i conti cui la Strategia europea per lo sviluppo della contabilità nazionale attribuisce la più alta priorità.
I conti satellite sono costruiti a latere rispetto al nucleo centrale della contabilità nazionale con lo scopo di analizzare in dettaglio particolari funzioni del sistema economico o di prendere in esame alcuni fenomeni.
Allegato 1
GLI STANZIAMENTI NELLA FINANZIARIA 2007
DIFESA DEL SUOLO
2007 2008 2009
Tutela e prevenzione 200 265 265
Bonifiche ambientali 65 100 100
TUTELA DEL MARE
Attività di disinquinamento: 122 mln. euro per gli anni 2007-2009
Difesa del mare nell’ambito della Convenzione di Barcellona: 30 mln. di euro per gli anni 2007-2009
PARCHI E AREE PROTETTE
210 mln. di euro per gli anni 2007-2009
RIORGANIZZAZIONE DELL’APAT
250 mln. di euro per gli anni 2007-2009
LOTTA ALL’ABUSIVISMO EDILIZIO
Programma straordinario di interventi di demolizione nelle aree naturali protette: 9 mln. di euro per gli anni 2007-2009
Allegato 2
GLI STANZIAMENTI NELLA FINANZIARIA 2008
PARCHI E AREE PROTETTE
50 mln. di euro: Fondo nazionale per le montagne
34 mln. di euro: Fondo di sviluppo delle isole minori
MOBILITÀ
77 mln. di euro: Miglioramento del istema di trasporto nazionale per favorire l’intermodalità e l’utilizzo di mezzi meno inquinanti
20 mln. di euro: Fondo per la contribuzione agli investimenti per lo siluppo del trasporto merci per ferrovie
SVILUPPO SOSTENIBILE E TUTELA DEL TERRITORIO
265 mln. di euro: Consentire al Ministero dell’Ambiente (MATTM) di adottare Piani Strategici Nazionali e di intervento per la mitigazione del rischio idrogeologico
50 mln. di euro: Riforestazione di aree incolte e antropizzate e per la realizzazione di parchi urbani e non nei Comuni a maggiore crisi ambientale, al fine di ridurre le emissioni di CO2 e di tutelare la biodiversità