Il governo Lula e la controriforma previdenziale Áquilas Mendes Rosa Maria Marques  [1]

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2. Il lungo smembramento della Suridade Social

Vari sono gli aspetti che evidenziano le iniziative e i mezzi che minano il concetto di Siguridade Social durante i governi che si sono succeduti dalla promulgazione della Constituição Cidadã [2]. Tra gli aspetti principali si nota: l’utilizzazione di parte delle risorse per fini estranei alla Siguridade Social nei primi due anni successivi alla promulgazione della Costituzione; la specializzazione dei contributi degli impiegati e delle impiegate nella Previdência Social; la creazione di meccanismi che permettano l’accesso dell’Unione alle risorse della Seguridade Social e quindi all’istituzionalizzazione del suo uso indebito; l’alterazione dei criteri d’accesso ai benefici previdenziali, specialmente per le pensioni; l’inclusione, sul piano dell’analisi e del dibattito pubblico, del regime degli impiegati, in chiara rottura con l’articolo 194 della Costituzione.

Recuperare questo smembramento è essenziale per comprendere quanto fosse fragile il consenso che aveva definito i contorni della Costituzione del 1988, ed in particolar modo quello relativo all’articolo sulla Seguridade Social. Nulla più di ciò indica come in Brasile le politiche sociali sono permanentemente soggette ad obiettivi ed a costrizioni economiche d’ogni tipo. La Costituzione del 1988, riflettendo il desiderio di democrazia e di riscatto del cosiddetto debito sociale di quel tempo, era stato uno di quei rari momenti in cui veniva contraddetta una regola molto importante. Il recupero di questo smembramento, anche se in forma ridotta, realizzata dai governi Sarney, Collor e Cardoso (in entrambe le amministrazioni), fornisce la prospettiva della controriforma previdenziale intrapresa dal governo Lula.

La prima iniziativa contro il concetto di Seguridade Social era stata realizzata già nel primo anno successivo alla promulgazione della Costituzione, quando le risorse dell’allora Finsocial e del CSLL erano state stanziate nella loro totalità allo scopo, in pratica, di finanziare gli Encargos Previdenciários da União (EPU). Questa spesa, che corrispondeva alla parte di contributo dell’Unione per il finanziamento degli stipendi degli impiegati federali, non riguardava la Previdência Social della Seguridade Social, poiché il regime a cui erano soggetti questi impiegati era stato mantenuto a parte dai costituenti (MARQUES, 1989). Di fronte al dissenso provocato, l’anno successivo questo eccesso venne estremamente ridotto e fatto sparire entro il 1990. Ma passati appena due anni, approfittando delle difficoltà del Regime Geral da Previdência Social (RGPS) nel far fronte all’aumento spropositato della domanda di benefici [3], il governo non aveva rivisto per la Sanità il 15,5% di contribuzione sul reddito degli impiegati e delle impiegate previsto dalla Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) (MÈDICI e MARQUES, 1994). Questa decisione aveva implicato, oltre all’obbligo per il settore della Sanità a sollecitare un prestito d’emergenza insieme al Fundo de Amparo do Trabalhador (FAT), l’uso esclusivo dei contributi per i benefici previdenziali, andando contro il concetto stesso di Seguridade Social. La legittimazione di questa pratica era stata poi regolamentata dalla riforma promossa dal governo Cardoso.

La terza misura presa contro la Seguride Social non si fece attendere. In nome di una maggiore stabilità della moneta, nel 1994, era stato approvato lo svincolamento di parte delle risorse della Seguridade Social attraverso la creazione del Fundo de Estabilização Fiscal (1997) e finalmente, per esprimere il suo reale carattere di Desvinculação dea Receitas da União (DRU - nel 2000), era stato permesso che il 20% del reddito d’imposta e delle contribuzioni fosse liberamente collocato dal governo federale, compreso il pagamento degli interessi dovuti (MÈDICI e MARQUES, 1994a, - MARQUES e MENDES, 2001). Questa misura aveva ottenuto una netta opposizione dei sostenitori della Seguridade Social ed il Partido dos Trabalhadores aveva chiuso la questione rifiutando la sua approvazione al Congresso Nazionale. Curiosamente, con Lula attualmente alla presidenza della repubblica, questo stesso partito ha avviato una proposta di riforma tributaria che prevede l’estensione fino al 2007 del DRU. Dimenticando qualsiasi principio precedentemente difeso, sostiene che: “Sebbene gli indicatori dell’economia nazionale ci danno oggi l’immagine di una situazione migliore rispetto al passato, la cautela esige che una simile disposizione rimanga in vigore fino a quando le condizioni macro-economiche [non miglioreranno] e le incertezze nello scenario internazionale non spariranno” (E.M.I., 2003, p.1). Oltre ad affermare che gli indicatori dell’economia nazionale erano migliorati rispetto al passato, mentre il paese mostrava un tasso di disoccupazione record (nella Grande São Paulo, secondo la Fundação Sistema Estadual de Aálise de Dados - Seade - la disoccupazione era pari al 20,6% dell’impiego e secondo l’Istituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBEGE - 14,6%), un tasso dell’interesse nominale di riferimento del 26,5% e una domanda con chiari segni di arretramento economico (diminuzione del Consumo das Familiás e della Formaço Bruta do Capital, tra gli altri), parlava cinicamente di cautela o di espediente per lo svincolo delle risorse per la Seguridade, al fine di aumentare il surplus primario richiesto dal FMI per il pagamento del debito pubblico ed estero [4].

Tuttavia l’ultimo attacco alla Seguridade Social, prima dell’elezione di Lula alla presidenza della repubblica, è avvenuto attraverso la riforma previdenziale promossa dal governo Cardoso. Questo governo aveva presentato a marzo del 1995 una proposta, conosciuta come Proposta de Emenda Costitucional 33 (PEC 33), che alterava la previdenza sociale sia dei lavoratori del settore privato sia degli impiegati dell’amministrazione pubblica. Questa era rimasta in discussione alla Câmara de Deputados fino al luglio 1996 ma a causa delle forti resistenze nei confronti del suo contenuto, in cui non era mancata, all’epoca, la ferma opposizione della Central Única dos Trabalhadores (CUT) e del Partido dos Trabalhadores (PT), era stata ritirata, riformulata e ripresentata nel 1997 [5]. Alla fine del 1998, veniva finalmente approvata la Emenda Costitucional nº 20 (EC 20), che alterava il pensionamento del RGPS e il regime stesso degli impiegati pubblici [6].

Nell’RGPS, i dispositivi costituzionali sottoposti a revisione ed approvati dalla EC 20 sono stati: la soppressione della copertura di dieci salari minimi per il pagamento della pensione per il periodo di servizio e per la sua regola di calcolo (la misura aritmetica degli ultimi trentasei mesi di contribuzione); la sostituzione del tempo di servizio con il tempo di contribuzione e la creazione delle condizioni che consentono al sistema pubblico di previdenza di seguire le regole che proporzionano l’equilibrio finanziario ed attuariale. Approvati questi nuovi dispositivi costituzionali, il governo è passato ad elaborare le leggi ordinarie e i decreti del Ministério da Previdência e Assistêcia Social (MPAS) per definire le nuove regole e stabilire le regole di transizione.

Tra le altre misure, il progetto di legge presentato al Congresso Nazionale mirava per il RGPS: 1) all’ampliamento del periodo di contribuzione per il calcolo del beneficio; 2) all’introduzione della formula di calcolo per questo beneficio in considerazione dell’età di coloro che richiedevano il pensionamento e l’aspettativa di vita secondo i calcoli dell’IBGE. Questa proposta corrispondeva alla Legge 9.876/99. A partire dall’entrata in vigore di questa legge il valore del pensionamento non sarebbe più stato calcolato in base alla media aritmetica degli ultimi 36 mesi di contribuzione (ed al massimo un periodo di 48 mesi) e così anche per la media aritmetica dei maggiori salari-di-contribuzione, corretti a livello monetario almeno dell’80% del periodo contributivo dell’assicurato [7]. Su questo calcolo era applicato un fattore riduttore che variava in accordo con l’età dell’assicurato, ossia con l’aspettativa della durata della vita che questo aveva dopo il pensionamento, secondo le stime della Fundação IBGE. Questo fattore è stato denominato Fator Previdenciário [8]. Per gli iscritti all’RGPS fino alla vigilia della pubblicazione del EC 20, era stato mantenuto il pensionamento proporzionale, ai 25 e 30 anni di contribuzione, rispettivamente, se di sesso femminile o maschile, dal momento in cui si erano raggiunti i 48 o i 53 anni d’età. In questo caso il valore del beneficio corrispondeva al 70% del salario di beneficio, accresciuto del 5% per ciascun gruppo di 12 contribuzioni addizionali, fino al limite del 100%.

Considerata la resistenza all’introduzione dell’età come criterio per la concessione della pensione (60 e 65 rispettivamente per le donne e gli uomini, come precedentemente proposto e non approvato nell’EC 20), il fattore previdenziale era stato il metodo escogitato dal governo Cardoso per la sua adozione, soltanto che nel calcolo del beneficio si disincentivava la cosiddetta pensione precoce e si incentivava la permanenza in servizio. In questo senso il governo Cardoso è stato vincente, riuscendo, in un modo o nell’altro, a fare approvare dall’RGPS la sua proposta. Ma l’implementazione del fattore aveva significato l’introduzione, nella copertura del rischio vecchiaia, di una graduale disuguaglianza non presente inizialmente. Ciò perché, tra lavoratori della stessa età, quelli che avevano iniziato prima erano rimasti danneggiati.

Ora per il regime degli impiegati pubblici civili, il governo Cardoso, sebbene fosse riuscito ad approvare le modifiche, non aveva avuto successo in ciò che considerava fondamentale: l’eliminazione del diritto all’integralità (pensione di valore uguale al salario nel periodo di attività) e del diritto alla parità nell’aggiustamento (garanzia, per il valore del pensionamento, dell’applicazione dello stesso indice e della stessa percentuale utilizzati nell’aggiustamento dei redditi degli impiegati attivi); e l’esigenza della contribuzione dei pensionati. Per questo era fondamentale non solo la mobilitazione attiva degli impiegati, ma anche il voto dei deputati della sinistra, che avrebbero dovuto dissociarsi in questa lotta dal Partido dos Trabalhdores [9].

Le principali modifiche ottenute da Cardoso per il regime degli impiegati sono state: a) l’assunzione del concetto di “tempo di contribuzione” in sostituzione a quello di “tempo di servizio”; b) l’estinzione del pensionamento proporzionale, conforme alle regole di transizione identiche a quelle dell’RGPS; c) l’introduzione del limite d’età per il pensionamento. A differenza di quanto avvenuto in relazione all’RGPS, erano stati approvati i limiti d’età per il pensionamento legato al periodo di servizio, con 55 anni, per le donne e 60 anni per gli uomini [10]. La regola di transizione tuttavia permetteva alle donne di andare in pensione al compimento del 48esimo anno di età e agli uomini al compimento del 53esimo, dopo che l’impiegato avesse compiuto un periodo addizionale del 20% rispetto al tempo che mancava, al 15/12/98, per meritare il beneficio richiesto. Inoltre erano state unificate le regole applicate agli impiegati di tutti i livelli, ossia a quelli federali statali e municipali, ed era stata permessa, dal momento in cui era stata creata la previdenza complementare per gli impiegati, l’adozione della copertura dell’RGPS per il pensionamento dei nuovi impiegati. Il progetto di legge complementare che aveva istituito questo regime non ebbe seguito al Congresso Nazionale.

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[1] Articolo scritto per il III Colóquio de Economistas Políticos da América Latina, che ha avuto luogo in Buenos Aires tra il 16 e il 18 ottobre 2003, e per la rivista Proteo (Roma). Gli autori ringraziano i commenti dei professori João Machado Borges Neto e Paulo Nakatani.

[2] Ulysses Guimarães, leader storico del Partido Movimento Democrático Brasileiro (PMDB) e presidente della Assembléia Nacional Constituinte, aveva “battezzato” la Costituzione del 1988 in un suo discorso del 27 luglio dello stesso anno, nell’annunciare la sua approvazione, www.persocom.br/fug/c_cidada.htm (20 agosto 2003).

[3] Le domande per l’ottenimento di una pensione, che erano state contenute dalle favorevoli aspettative che aveva creato il lavoro dei costituenti, erano aumentate significativamente dopo la definizione del paragrafo relativo alla Seguridade Social. In altre parole, le domande del 1993 corrispondevano alla somma di quelle di svariati anni.

[4] Il surplus primario (l’eccedenza tra le entrate e le spese del governo federale, esclusi gli interessi) era del 3,75% del PIL alla fine del governo Cardoso, conforme alle negoziazioni effettuate con il FMI. Tuttavia, il 28 febbraio, nella Carta de Intenção inviata al FMI, il governo Lula ha aumentato spontaneamente questa percentuale a 4,25% promovendo tagli al bilancio dell’Unione per R$ 14,1 miliardi, riducendo, ad esempio, le disponibilità per i ministeri dell’area sociale del 12,44% (Grupo de Estudos e Pesquisas em Conjuntura, 2002)

[5] Ma il governo Cardoso non era rimasto fermo durante tutto questo tempo. Attraverso la Medida Provisória nº 1.723 del 29/10/1998 e la Legge 9.717 del 28/11/1998 aveva reso più agile l’introduzione di nuove regole per l’organizzazione e il funzionamento dei regimi propri della previdenza sociale degli impiegati pubblici dell’Unione degli Stati, dei Distretti Federali e dei Municipi, dei militari dello Stato e del Distretto Federale. La logica di questo strumento giuridico era quella di imporre la “responsabilità fiscale”, contenendo le spese di questo regime. Entro certi limiti queste limitavano le spese correnti al e non oltre il 12% del rendimento corrente liquido dei regimi propri degli enti statali per ogni esercizio finanziario.

[6] È bene ricordare che si erano avute una serie di modifiche nella legislazione previdenziale tra il 1994 e il 1996. Questo perché non tutte le proposte del governo Cardoso esigevano, per essere approvate e regolamentate, che ci fosse una alterazione dei dispositivi costituzionali. Questo era il caso dell’estinzione del buono di permanenza in servizio e del peculio (il buono era un aiuto finanziario diretto a coloro che avevano maturato già il diritto al pensionamento ed avevano scelto di continuare a rimanere in servizio; fino a quel momento il peculio era stato pagato solo all’assicurato che fosse stato impossibilitato al lavoro, prima di aver completato il periodo di contribuzione necessario per aver diritto alla pensione d’invalidità ed inoltre, quando il pensionato che continuava a lavorare e a pagare contributi alla previdenza pubblica, avesse abbandonato definitivamente il lavoro) e la trasformazione in benefici assistenziali degli aiuti per la natalità e i funerali, pagati solo alle famiglie con reddito mensile pro capite inferiore ad un quarto del salario minimo. Inoltre era stata modificata l’applicazione delle pensioni speciali che permetteva il ritiro dalla vita attiva con periodi di servizio minori rispetto a quelli richiesti alla maggiore parte dei lavoratori, sia per quelli che lavoravano in imprese la cui attività era considerata nociva alla salute (senza importanza se un lavoratore fosse, per esempio, amministrativo o non in una impresa per prospezioni petrolifere) sia anche per certe categorie di lavoratori come giornalisti e piloti aeronautici. Secondo la nuova legislazione, la concessione del pensionamento speciale è dovuta solamente a quei lavoratori che esercitano comprovatamene attività con pericolo per la salute e a rischio.

[7] L’ampliamento del periodo di contribuzione per effetto del calcolo di beneficio provoca, per coloro che hanno avuto una evoluzione salariale positiva durante la carriera, una riduzione del valore della pensione. Se ne ricava che proprio per l’assicurato che avesse raggiunto i requisiti necessari per andare in pensione fino al 28 novembre 1999, viene applicato il nuovo periodo di base delle contribuzioni.

[8] La formula di calcolo del valore pensionistico per tempo di contribuzione; “a” è l’aliquota di contribuzione dell’assicurato (incluso quella dell’impiegato e del datore di lavoro); “Es” è l’aspettativa di vita dell’assicurato dalla data del pensionamento; e “Id” è l’età dell’assicurato alla data del pensionamento Diesse (2001, p. 252).

[9] Le direzioni dei seguenti partiti avevano orientato i loro deputati nel votare contro la riforma previdenziale intrapresa dal governo Cardoso: PT, PDT, PSB, PC do B e PPS. La posizione adottata da questi partiti nella votazione del PEC 40 al primo turno alla Camera, nel 2003, è in contrasto con questo orirentamento.

[10] Bisogna mettere in risalto che l’introduzione del limite di età aveva ottenuto il voto contrario dei rappresentanti del Partido dos Trabalhadores.