Nuove norme e diritto di sciopero

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La nuova legge in materia di sciopero nei servizi pubblici essenziali non detta una disciplina radicalmente nuova della materia, ma modifica, anche se in maniera incisiva, la legge precedente. Per questa ragione è necessario muovere da un sintetico esame del precedente testo di legge.

La legge n.146 del 1990 ha introdotto per la prima volta nel nostro ordinamento una regolamentazione legislativa dell’esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali - per meglio dire, nei servizi che devono qualificarsi pubblici ed essenziali in base ai criteri posti dalla legge stessa - allo scopo di “contemperare l’esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti fondamentali della persona, costituzionalmente tutelati” (art.1, comma 2): In nome del “bilanciamento” tra i diritti considerati sono state così previste limitazioni incisive all’esercizio del diritto di sciopero, in una vasta area del settore terziario (servizi), che alla fine degli anni ottanta aveva conosciuto un forte aumento della conflittualità.

Le limitazioni all’esercizio del diritto di sciopero nella legge 146/90: prestazioni indispensabili, preavviso e indicazione della durata. Nel sistema della legge 146/90 la prima, fondamentale limitazione consiste nell’obbligo dei soggetti che proclamano lo sciopero (organizzazioni sindacali e/o formazioni spontanee di lavoratori), dei singoli lavoratori che aderiscono, e delle amministrazioni ed imprese erogatrici dei servizi, di garantire, in caso di sciopero, l’erogazione delle c.d. prestazioni indispensabili, cioè di una soglia minima di prestazioni. L’individuazione delle prestazioni essenziali da garantire in caso di sciopero non è fatta direttamente dalla legge, ma è dalla stessa affidata ad altre fonti, e cioè, in sostanza, all’autoregolamentazione adottata dalle singole organizzazioni sindacali, e alla contrattazione collettiva, facendo dunque carico alle organizzazioni rappresentative di realizzare il contemperamento tra il diritto di sciopero e i diritti degli utenti. La regolamentazione adottata dovrebbe essere controllata a posteriori da un’autorità amministrativa non soggetta al controllo dell’esecutivo, che la norma individua nella Commissione di garanzia per l’attuazione della legge. In caso di giudizio negativo, o in caso di mancato accordo, la stessa Commissione deve procedere alla formulazione di una proposta sulle prestazioni da considerarsi indispensabili.

Limitazioni ulteriori consistono nell’obbligo di proclamare lo sciopero con un preavviso non inferiore a dieci giorni (art.2 comma 5), e nell’obbligo di indicarne la durata al momento della proclamazione dello stesso (art.2 comma 1).

Il sistema sanzionatorio. La Commissione di garanzia valuta il comportamento delle parti e, se rileva violazioni degli obblighi posti dalla legge e dagli atti collettivi, le segnala al datore di lavoro per l’applicazione delle sanzioni. A carico delle organizzazioni sindacali si prevede l’esclusione dai benefici patrimoniali (contributi sindacali e permessi retribuiti) per un periodo non inferiore ad un mese, e l’esclusione dalle trattative (per i sindacati ammessi, ovviamente) per un periodo di due mesi dalla cessazione del comportamento illegittimo. I lavoratori che aderiscono ad uno sciopero proclamato in violazione della legge, o che rifiutano di effettuare le prestazioni indispensabili concordate, sono sottoposti a sanzioni disciplinari proporzionate alla gravità dell’infrazione, con esclusione del licenziamento.

La precettazione. La legge prevede e disciplina il ricorso alla precettazione, indicandone il presupposto in “un fondato pericolo di un pregiudizio grave ed imminente ai diritti della persona costituzionalmente garantiti, a causa del mancato funzionamento dei servizi di preminente interesse generale” dovuto alle modalità dello sciopero. Il potere di adottare l’ordinanza di precettazione è attribuito al Presidente del Consiglio o ad un ministro da lui delegato, in caso di conflitto di rilevanza nazionale, ovvero al Prefetto negli altri casi. L’autorità precettante deve promuovere un tentativo di conciliazione e, in caso di esito negativo, adottare ordinanza motivata di precettazione diretta a garantire le prestazioni indispensabili. Contro l’ordinanza, si può promuovere ricorso nel termine di sette giorni avanti al giudice amministrativo.

Cosa cambia. La nuova legge, approvata in nome dell’esigenza di regole e sanzioni in grado di garantire il governo del conflitto, secondo i promotori (e sostenitori) non sufficientemente assicurato dalla L.146/90, modifica la disciplina in diversi punti fondamentali.

Ampliamento dei soggetti a cui si applica la disciplina. La nuova legge si applica per espressa previsione anche ai “lavoratori autonomi, professionisti o piccoli imprenditori”, quando la loro astensione collettiva dalle prestazioni, per fini di protesta e di rivendicazione di categoria, incide sulla funzionalità dei servizi pubblici essenziali (art.2 bis). La legge contiene pertanto una serie di norme che “modellano” la disciplina sulle “specificità” di questi soggetti, che impediscono un’applicazione automatica nei loro confronti della disciplina dettata per il lavoro dipendente.

Previsione di nuovi limiti e nuovi obblighi: gli intervalli, le procedure obbligatorie di raffreddamento e conciliazione, le modalità della convocazione. La nuova legge prevede l’obbligo per le parti del conflitto di indicare negli accordi sulle prestazioni indispensabili gli “intervalli minimi da osservare tra l’effettuazione di uno sciopero e la proclamazione del successivo, quando ciò sia necessario ad evitare che, per effetto di scioperi proclamati in successione da soggetti sindacali diversi e che incidono sullo stesso servizio finale e sullo stesso bacino di utenza, sia oggettivamente compromessa la continuità dei servizi pubblici”. La norma, ispirata ad analoga disposizione del Patto Treu per il settore dei trasporti, mira a garantire la c.d. rarefazione oggettiva degli scioperi (oggettiva perché prescinde da chi promuove l’azione ), e pone una limitazione pesante all’esercizio del diritto di sciopero, perché può determinare una situazione in cui il sindacato che proclama per primo lo sciopero impedisce agli altri, per tutto il periodo di intervallo, di proclamarne. Gli accordi devono poi prevedere, in base alla nuova legge, “procedure di raffreddamento e conciliazione obbligatorie per entrambe le parti, da esperire prima della proclamazione dello sciopero”, di cui le parti possono decidere di non avvalersi, essendo tenute in questo caso a richiedere lo svolgimento di un tentativo di conciliazione presso la prefettura (o il Comune), o presso “la competente struttura del Ministero del lavoro”, a seconda della rilevanza locale o nazionale dello sciopero. Un primo effetto - negativo - della obbligatorietà della procedura di raffreddamento e conciliazione consiste nell’allungamento dei tempi necessari per l’effettuazione dell’azione di sciopero: ai giorni di preavviso si deve infatti sommare il tempo necessario per l’effettuazione di tale procedura, che, come detto, deve precedere la proclamazione. Quanto alla possibilità che le procedure obbligatorie di raffreddamento e conciliazione si traducano in qualcosa di più e di diverso da meri adempimenti burocratici e dilatori, sarà la prassi a dirlo, anche se allo stato ciò appare molto poco probabile. La legge introduce poi l’obbligo di proclamare lo sciopero comunicando per iscritto, nel termine di preavviso, la durata e le modalità di attuazione dello sciopero, nonché la motivazione dello stesso, non solo alla controparte (impresa o amministrazione) ma anche all’autorità titolare del potere di precettazione, che la trasmette alla Commissione di garanzia. Quest’ultima previsione è un segnale rivelatore della logica in cui si muove il legislatore, che afferma di attribuire alla precettazione natura di strumento “eccezionale”, ma poi dispone che la comunicazione dello sciopero venga data non alla Commissione di garanzia, ma all’autorità titolare del potere in questione.

Potere della Commissione di adottare una provvisoria regolamentazione vincolante. Una novità fondamentale è prevista con riferimento ai poteri della Commissione di garanzia. Come abbiamo visto, in base alla vecchia legge la Commissione valutava gli accordi, e in caso di giudizio negativo - o in caso di assenza di accordo - formulava una proposta sulle prestazioni da considerarsi indispensabili. Sul valore giuridico della proposta
ovvero sul punto se le parti fossero o meno obbligate a rispettarla - non c’è mai stata certezza. La nuova legge attribuisce alla Commissione il potere di adottare con delibera, negli stessi casi, una provvisoria regolamentazione che le parti sono tenute ad osservare fino al raggiungimento di un accordo giudicato idoneo dalla Commissione. La provvisoria regolamentazione riguarda non soltanto le prestazioni indispensabili, ma anche gli altri aspetti che gli accordi devono attualmente, obbligatoriamente regolare: primi tra tutti, gli intervalli minimi e le procedure di raffreddamento e conciliazione. Il considerevole potere che viene così attribuito alla Commissione incontra un limite, perché la legge individua il criterio in base al quale la Commissione deve giudicare dell’idoneità degli accordi, e deve formulare la provvisoria regolamentazione. Dice la norma che le prestazioni indispensabili “salvo casi particolari, devono essere contenute in misura non eccedente mediamente il 50% delle prestazioni normalmente erogate e riguardare quote strettamente necessarie di personale non superiore mediamente ad un terzo del personale normalmente utilizzato per la piena erogazione del servizio (...) tenuto conto delle condizioni tecniche di sicurezza”, precisando che nel 50% non si computano i servizi prestati nelle fasce orarie “garantite”. In sostanza, si prevede un tetto massimo di prestazioni indispensabili, ma è difficile capire come agirà in concreto questa previsione. L’unica cosa che allo stato si può affermare - e non è poco - è che la previsione del “tetto massimo” rende senz’altro sindacabile in via giudiziale la regolamentazione provvisoria dettata dalla Commissione sotto il profilo del rispetto del tetto stesso. Non dovrebbe più essere possibile che, come è accaduto in moltissimi casi sino ad oggi, il personale “contingentato” in occasione delle giornate di sciopero sia numericamente superiore al personale ordinariamente occupato in un determinato servizio. E forse per questa via si potrà chiedere in taluni casi (si pensi a tanti reparti ospedalieri sprovvisti di personale infermieristico) l’adeguamento degli standards del personale ai requisiti legislativamente previsti, contrastando la tendenza alla contrazione della spesa pubblica.

Modifiche al sistema delle sanzioni. La modifica fondamentale consiste nell’attribuzione alla Commissione del potere di deliberare direttamente le sanzioni, prima determinate dal datore di lavoro su segnalazione delle violazioni da parte della Commissione. Contro le delibere in materia di sanzioni è ammesso il ricorso al giudice del lavoro. Quanto alle sanzioni applicabili alle O.O.SS, da un lato la nuova legge prevede un sistema più flessibile, perché consente di sospendere solo i permessi, o solo i contributi, o entrambi, e rende solo eventuale la sanzione della sospensione dalle trattative: il punto sarà chiaramente quello di vedere come verrà usata questa “flessibilità” (che evidentemente si presta a discriminazioni). Dall’altro, la legge aggrava le sanzioni stabilendo un minimo di cinque e un massimo di cinquanta milioni di lire, e indicando come criteri per la determinazione della misura della sanzione la consistenza associativa, la gravità della violazione, la recidiva, la gravità degli effetti dello sciopero. Per colpire i sindacati che non godono dei benefici patrimoniali (permessi e contributi) viene poi introdotta una sanzione amministrativa, anche questa di importo minimo di £.5.000.000 e massimo di £.50.000.000. Le sanzioni, già gravose, sono raddoppiate nel massimo se lo sciopero viene effettuato nonostante l’invito della Commissione a riformularne la proclamazione o differirlo. Per contrastare il c.d. effetto annuncio, è prevista una sanzione in caso di revoca dello sciopero dopo che dello stesso sia stata già data comunicazione agli utenti, salvo il caso di intervenuto accordo. Quanto alle sanzioni disciplinari per i singoli lavoratori, sono deliberate dalla Commissione e il datore di lavoro ha l’obbligo di applicarle, obbligo che svuota di senso la procedura del contraddittorio nell’applicazione delle sanzioni prevista dall’art.7 dello Statuto del lavoratori. Infine, sono previste nuove sanzioni a carico delle imprese e delle amministrazioni per violazione degli obblighi previsti a loro carico dalla legge e in caso di mancata applicazione delle sanzioni deliberate dalla Commissione.

Precettazione. Novità negative anche qui. Si amplia la possibilità del ricorso alla precettazione, ammessa non più solo in caso di pericolo per mancato funzionamento del servizio, ma anche in caso di pericolo per “alterazione del funzionamento dei servizi pubblici”. Diventano più gravi le sanzioni: per ogni giorno di inosservanza della precettazione, da un minimo di cinquecentomila a un massimo di un milione di lire per i singoli lavoratori, da cinque a cinquanta milioni per le O.O.S.S. Va segnalato in ultimo, che per le violazioni commesse prima del 31 dicembre 1999 la legge stabilisce l’inapplicabilità delle sanzioni della L.146/90, l’estinzione delle sanzioni già applicate e dei processi in corso relativi agli atti con cui sono state comminate le sanzioni, stabilendo inoltre che “in nessun caso si darà luogo alla ripetizione delle somme già versate”: neanche in caso di illegittimità accertata delle sanzioni già applicate si avrebbe diritto alla restituzione (la norma appare viziata da incostituzionalità e si dovrà portare la questione davanti alla Corte).

Ulteriori limiti, nuove e più pesanti sanzioni, allargamento dei presupposti del ricorso alla precettazione: si tratta di elementi nuovi in grado di condizionare pesantemente il ricorso allo sciopero. Al centro del sistema così delineato dalla nuova legge c’è la Commissione di garanzia, con il ruolo che essa svolge in ordine all’individuazione delle prestazioni indispensabili e delle altre misure (valutazione degli accordi e potere di adottare la provvisoria regolamentazione), e alla valutazione delle violazioni e deliberazione delle sanzioni.

Il controllo dell’operato della Commissione diventa pertanto fondamentale per contrastare le restrizioni ulteriori all’esercizio del diritto di sciopero e le politiche di repressione del conflitto che saranno attuate. E’ sufficiente avere presente il ruolo svolto dalla Commissione nelle vicende degli ultimi scioperi nei settori della scuola e dei trasporti per comprendere in che misura essa possa, attraverso la propria attività, condizionare lo svolgimento del conflitto. Il controllo costante dell’attività della Commissione è necessario inoltre al fine di contrastare, con gli strumenti giuridici a disposizione, l’imposizione di limitazioni all’esercizio del diritto di sciopero e l’adozione di scelte sanzionatorie che avvengano in violazione della legge.

Le forme organizzate del mondo del lavoro - ed in primo luogo il sindacalismo di base che è presente nei servizi - hanno oggi l’assoluta necessità di dotarsi di strumenti di controllo e di intervento rispetto alla evoluzione in materia, con la consapevolezza che - anche sul piano degli organismi competenti ad intervenire - la legge sul diritto di sciopero è stata ed è un banco di prova: si pensi ad esempio al ruolo delle “authorities”, tra le quali si pone senz’altro la Commissione di Garanzia, ed al possibile rapporto tra l’intervento davanti alla Commissione e la valutazione in sede giudiziaria del suo operato.

Ma le questioni poste dalla legge possono divenire un terreno sperimentale di rapporto tra lavoratori ed utenti dei servizi, ribaltando la contrapposizione indotta da una cultura che vede il consumatore come distinto e nemico del lavoratore, cultura cavalcata da quasi tutte le organizzazioni dei consumatori, ed invece ponendo al centro del dibattito la questione dello smantellamento e della privatizzazione dei servizi pubblici e la necessità di attrezzare nuovi strumenti di tutela a fronte di una situazione che vede il cittadino sempre più privo di diritti sociali a fronte dell’avanzare sempre più massiccio di soggetti economici potentissimi ed arroganti.

E non può essere certo rimosso il dato principale: che lo sciopero è l’arma principale per sostenere il conflitto (per promuovere rivendicazioni e per difendere i propri interessi) messa in campo dal movimento dei lavoratori, che la crescita sociale e democratica del Paese è stata in gran parte generata ed accompagnata dalle astensioni collettive dal lavoro, che l’organizzazione sindacale senza strumenti efficaci di lotta si trasforma da strumento di difesa e di avanzamento sociale in qualcosa di diverso e sempre più incapace di rappresentate gli interessi del mondo del lavoro: insomma la tutela del diritto di sciopero è interesse primario dei lavoratori ed è interesse primario di una società democratica.

Progetto Diritti - mettendo a disposizione le proprie competenze giuridiche e la propria esperienza - propone alle forze del sindacalismo di base di partecipare, unitamente ai soggetti democratici, ai lavoratori ed agli uomini di cultura interessati, di realizzare un osservatorio permanente sul diritto di sciopero, con lo scopo primario di seguire ed analizzare puntualmente ciò che avviene sul piano dell’interpretazione della normativa e di fornire gli strumenti - anche giuridici - per intervenire tempestivamente davanti alla Commisione, in sede parlamentare, davanti all’opinione pubblica ed ai cittadini utenti ed in sede giudiziaria a fianco dei lavoratori e delle loro rivendicazioni.