Rubrica
Trasformazioni sociali e diritto
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Antonio Di Stasi Ricercatore, Università di Ancona
Il lavoro, le regole, i diritti, i referendum Federalismo, sistema elettorale e privatizzazione del pubblico impiego
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1. Premessa
La domanda degli effetti della riforma dello Stato e del cambiamento del sistema politico sul diritto del lavoro è una domanda classica. Come altrettanto classica è la risposta, affermativa, e cioè della stretta connessione tra i cambiamenti istituzionali e politici ed un diritto che regolamenta rapporti di altissimo contenuto sociale. E se tale conclusione è generalmente condivisa in ogni dove, ciò è tanto più vero in Italia (MARIUCCI, 1999) dove il sindacato democratico rinasce, a lotta di liberazione non ancora conclusa, come proiezione diretta del sistema dei partiti tanto da influenzarne le sue vicende per diversi decenni (dal patto di Roma del 1944, alla Cgil unitaria istituita per accordo tra le correnti sindacati della Dc, del Pci, del Psi, per passare alla rottura tra i partiti che si proietta automaticamente nella scissione sindacale del 1948, alle discussioni sul tema del sindacato come cinghia di trasmissione) fino a quando il sindacato da una posizione di subordinazione passa a quella attività che molto felicemente viene sintetizzata di “supplenza sindacale” rispetto ai partiti negli anni sessanta/settanta, per giungere al legame stretto tra Governi di solidarietà nazionale e politica sindacale dei sacrifici, prologo della concertazione sociale e della negoziazione triangolare Governo-sindacato-impresa. E’ fin troppo ovvio ed evidente come a tutti questi passaggi siano correlati aumenti o restringimenti di diritti che incidono sulla stessa regolamentazione del rapporto di lavoro e quindi sulla funzione e natura del diritto del lavoro in senso lato. La fase espansiva del diritto del lavoro è concisa con l’attuazione dei principi fondamentali della costituzione di inequivoca ispirazione sociale, laddove il sistema economico capitalistico viene temperato da un insieme di principi sociali, se non socialisti, sull’onda di quella rivoluzione “promessa” alle forze comuniste e socialiste in cambio, nel 1945/48, dell’accettazione di una rivoluzione “mancata”, secondo la celebre ricostruzione del Calamandrei. In estrema sintesi si è assistito ad una estensione di diritti e benessere, frutto evidente di una distribuzione in senso solidaristico della ricchezza, man mano che i partiti politici espressione della classe lavoratrice aumentavano di peso ed influenza anche a livello di governo.
2. Verso una “decostituzionalizzazione” senza costituente ?
A partire dai primi anni ‘90, con la scoperta, giudiziaria, della corruzione del sistema, il ceto politico, anche di partiti di origine operaia, pensa di affrontare la crisi non ricercando le patologie, per curarle, all’interno del sistema quanto all’esterno e questo sul presupposto che il sistema corruttivo è insito nella stessa forma di Stato e nel sistema elettorale proporzionale. A ciò si aggiungono spinte in senso federalistico, se non autonomistico, che portano a ripensare ad un diverso rapporto tra Stato centrale e poteri - soprattutto economici - di aree del nord Italia. A partire dal 1992 si può rilevare una netta discontinuità, se non altro sotto il profilo della scomparsa dei tradizionali partiti, che, seppur in modo inferiore negli ultimi tempi, avevano assunto la veste di organizzazioni partecipate di proposta e consenso, con l’avvio di una serie di riforme istituzionali prima fra tutte quella che segna il passaggio da un sistema elettorale proporzionale ad uno maggioritario, ma, più in generale “su tutte le materie dando vita ad una vicenda complessa di spinte e controspinte soprattutto agite dai poteri forti e che non trovano espressione in una dialettica parlamentare” (COTTURRI, 1998) né nella società o attraverso un diretto mandato popolare per una costituente. La stessa riforma del decentramento di poteri, pensata in senso regionalista e partecipativo dal costituente, si traduce in un cambio di modello con la previsione di un sistema federale, maggioritario e presidenziale dove il confronto e il compromesso lasciano il campo a decisioni unilaterali di stampo autoritario di Sindaci e Presidenti che ritengono di avere la legittimazione a far ciò a seguito di una investitura diretta da parte della maggioranza (ma, molte volte, semplicemente relativa) del corpo elettorale. Si è assistito, in altri termini, ad uno stravolgimento dei principi fondativi del patto costituente senza neanche una riscrittura della carta costituzionale. Come noto, infatti, la commissione bicamerale, istituita con legge costituzionale n. 1 del 24 gennaio 1997, ha sì consegnato al parlamento una proposta di revisione della parte II della Costituzione, ma, dopo che la camera dei deputati aveva già approvato alcuni articoli in materia di federalismo, l’ iter della proposta si è bloccato a causa della dissociazione di esponenti parlamentari che inizialmente avevano condiviso lo spirito della riforma (PASQUINO, 1999). Sotto altro profilo è poi di per sé significativo che molti interventi normativi che hanno inciso su fondamentali regolamentazioni e rapporti si sono avuti con decreti legislativi e cioè ad opera del Governo su deleghe del parlamento non sempre, tra l’altro, rispettate appieno. In questo quadro, e coerentemente alla revisione della forma Stato, del principio maggioritario e del federalismo, pure a seguito di deleghe legislative al Governo, si attua la c.d. privatizzazione del pubblico impiego.
3. La privatizzazione del rapporto di lavoro
Nella mente dei riformatori del sistema, una “diversa” amministrazione pubblica non può essere gestita con regole burocratiche, formaliste e complesse, individuando uno dei punti critici nella regolamentazione del rapporto di lavoro che, avvenendo per atti amministrativi, poco si presta a compiti e funzioni del prospettato modo “nuovo” di governare l’ente pubblico. Consequenzialmente, quindi, si afferma che il rapporto di lavoro deve essere gestito in termini manageriali e così sfuggire ai meccanismi conciliativi tra ceto impiegatizio e apparato politico che storicamente è dato ravvisare nel pubblico impiego. L’efficienza della pubblica amministrazione deve passare, si spiega, attraverso una gestione del rapporto di lavoro secondo canoni di gerarchia e di responsabilità in cui la figura del dirigente diventa centrale e non più cinghia di trasmissione o parvenu del politico. In questo senso un ruolo importante viene ad assumere l’estensione delle regole del diritto privato con lo smantellamento del tradizionale sistema di sicurezza del lavoratore pubblico inteso sotto il duplice profilo della inesigibilità di una produttività sufficiente e della garanzia del mantenimento del posto di lavoro “a vita”. Ma la privatizzazione, ed è il senso per cui si procede alla c.d. seconda privatizzazione, è completa solo se si privatizza non soltanto la gestione del rapporto di lavoro, bensì anche la organizzazione amministrativa. E così attraverso la distinzione tra macro organizzazione e “bassa” organizzazione e la privatizzazione anche di figure apicali inizialmente escluse si privatizza lo stesso atto amministrativo di organizzazione. Infatti, secondo una nuova lettura dell’art. 97 della Costituzione la riserva alla fonte legislativa della organizzazione amministrativa viene intesa come riserva relativa, con la conseguenza che la fonte primaria della legge vincola solo le determinazioni inerenti alla configurazione organizzativa degli apparati pubblici (principi organizzativi, organi, risorse) e non alla c.d. “bassa organizzazione” che si riflette nella gestione dei rapporti di lavoro. In un certo senso, per dirla con la corte costituzionale, il regime privatistico diventa funzionale al buon andamento della pubblica amministrazione. Si viene cioè a verificare una situazione prima rilevata in senso generale e cioè che la riforma sostanziale, quasi l’inversione delle regole fino allora ritenute immodificabili, avviene non attraverso una revisione costituzionale, ma attraverso una lettura del medesimo dato letterale attraverso una interpretazione che giunge a risultati praticamente opposti a quella tradizionale. Tutto ciò, e cioè la mancata modifica del quadro costituzionale, produce contraddizioni, spinte di segno opposto in quanto la giurisprudenza, soprattutto costituzionale, ha difficoltà a non rilevare, su singole questioni che vengono portate al suo sindacato, una non rispondenza tra nuove previsioni legislative e costituzione formale.
4. Due questioni paradigmatiche: accesso e riserva di legge (nazionale)
Senza qui voler dar conto in modo compiuto ed esauriente della giurisprudenza, in particolare, della Corte Costituzionale, sulla ammissibilità e legittimità della privatizzazione del pubblico impiego, alla luce degli artt. 97 e 98 Cost., occorre però segnalare, a modo indicativo, alcune resistenze giurisprudenziali al “nuovo” modo di governare l’amministrazione pubblica. In particolar modo esemplificative e paradigmatiche diventano da un lato le decisioni sull’accesso al pubblico impiego e sulla progressione di carriera, dall’altro sui poteri legislativi delle regioni in materia di determinazione, attraverso la loro potestà legislativa, di quello che potremmo definire un “diritto del lavoro federalista”. Con la sentenza n. 1 del 1999 (Si può leggere in Il Lavoro nelle pubbliche amministrazioni,, 1999, p. 119) la Corte Costituzionale riafferma la non ammissibilità di deroghe al regime del concorso pubblico non solo per l’accesso al pubblico impiego, ma anche per il passaggio da parte di chi è già dipendente ad una fascia funzionale superiore sulla considerazione che il concorso interno, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere, viola il principio di buon andamento della pubblica amministrazione ed arreca grave pregiudizio allo stesso principio dell’efficienza. Non può non sfuggire come una tale riaffermazione del principio costituzionale contenuto nell’ art. 97, salvo i casi in cui si sia in presenza di circostanze peculiari ed eccezionali, ponga problemi sia in ordine al nuovo sistema di classificazione del personale (v. CCNL Sanità, ma anche Autonomie locali) che prevede un sistema di inquadramento in aree (richiamando per certi versi il sistema delle carriere come riconosciuto da SGARBI, 1999), e sia in ordine alla normativa dettata per gli enti locali: si pensi all’ art. 6, comma 12, della legge n. 127 del 1997, che ha riconosciuto a tali pubbliche amministrazioni la possibilità di fare ricorso allo strumento del concorso interno per particolari profili e figure professionali caratterizzati da una professionalità acquisita esclusivamente all’interno dell’ente purché sia in grado di autofinanziare la riorganizzazione del proprio assetto professionale (anche in questo caso è evidentissima la spinta federalista). In verità, però, la contraddizione maggiore si rileva con riferimento alla nomina ed agli incarichi dirigenziali. E’ noto, infatti, che in alcune Amministrazioni è possibile costituire rapporti di lavoro per svolgere funzioni dirigenziali senza svolgere alcun concorso pubblico, ma anzi sulla base di una opzione di scelta rimessa alla stessa istanza politica. Da un lato si propone un armamentario logico e giuridico che giustifica la riserva dell’accesso attraverso il concorso pubblico, dall’altro si riconosce la possibilità da parte del politico di assumere i massimi dirigenti, si pensi ai Direttori generali negli Enti locali (MARIUCCI, 1997), ma anche ai dirigenti statali, attraverso meccanismi di scelta tipicamente privati e discrezionali. E’ facile notare che se il concorso pubblico è requisito di accesso per le categorie esecutive (dai tecnici ai semplici impiegati) sulla considerazione di dover garantire il buon funzionamento e l’imparzialità della pubblica amministrazione, diventa contraddittorio rendere superfluo il pubblico concorso per la nomina dei veri funzionari pubblici, quelli cioè di livello apicale a cui si riconoscono i poteri di determinazione dell’Ente o della Amministrazione. In fondo già oggi per recuperare uno spazio di imparzialità si ricorre da un lato alla accentuazione della separazione organizzativa, cioè la costruzione di luoghi in cui funzioni pubbliche sono per definizione sottratte all’indirizzo politico (sulla pacifica considerazione che “politica è parzialità”), dall’altro alla affermazione e alla realizzazione del principio di distinzione. Ma, come sottolineato dalla scienza amministrativa, dalla operatività di questo principio deriva una nuova interpretazione del principio dell’imparzialità: se prima l’imparzialità veniva considerata un risultato dell’azione amministrativa ed era valutata solo in rapporto agli atti, ora deve essere caratteristica anche strutturale dell’amministrazione nel senso che l’organizzazione amministrativa deve seguire delle regole che la improntino all’imparzialità. Il principio della distinzione, distinguendo tra atti di indirizzo e atti di gestione, muta la prospettiva nella considerazione del principio di imparzialità in quanto la concretizzazione di esso non dipende più solo dall’attività della dirigenza, ma anche dall’atto di indirizzo politico (MERLONI, 2000). Sempre, poi, con riferimento alla privatizzabilità, o meno, dell’accesso al pubblico impiego, ma anche ai limiti della legislazione regionale (nel caso in considerazione per di più a statuto speciale) rispetto a quella statale in tema di determinazione delle regole per i pubblici impiegati, si segnala, come contrastante la tendenza reale rispetto ai vincoli formali contenuti nella costituzione, una decisione della Corte Costituzionale (è la n.141 del 1999 ricapitolata in Rivista giuridica del lavoro, 1999, pag. 435) che ha ritenuto costituzionalmente illegittima la previsione di procedure concorsuali, previste da legge della Regione Sicilia, nella parte in cui dispone che sia totalmente rimessa a una impresa privata l’espletamento delle prove concorsuali e le operazioni di valutazione, soggette a un controllo ex post dell’Amministrazione soltanto nei limiti dei candidati selezionati nella misura del doppio dei posti messi a concorso. Una riaffermazione, questa, della potestà legislativa esclusiva in capo allo Stato che si incontra anche in altre decisioni della Corte Costituzionale, come quella che dichiara illegittime le leggi regionali che disciplinano il rapporto di lavoro a tempo parziale dei dipendenti pubblici per le regioni Veneto e Lombardia, in cui si afferma che la disciplina del part-time è parte fondamentale del processo di revisione del pubblico impiego attraverso la c.d. privatizzazione del rapporto e quindi che la previsione di ambiti di applicabilità ai diversi profili professionali, della trasformazione del rapporto e delle incompatibilità dei rapporti a tempo parziale dei dipendenti pubblici costituiscono “principi fondamentali” rimessi alla competenza della legislazione statale. Viene così a scontrarsi, attraverso addirittura percorsi logici alquanto curiosi, la ratio della privatizzazione del rapporto di lavoro con quella del federalismo, del decentramento, della delegificazione e de-amministrativizzazione. Da un lato si giustifica la privatizzazione del rapporto di lavoro permettendo la sua gestione non per atti, ma attraverso gli strumenti di un datore di lavoro privato sottraendo quindi anche gli atti di organizzazione alla riserva di legge; dall’altro si opera non solo una rilegificazione della competenza sulla gestione del rapporto di lavoro, ma si dichiara incostituzionale la legge regionale nazionalizzando la competenza.
5. Le ricadute di una “nuova” dimensione del pubblico sul rapporto di lavoro
L’attuale fase, con le contraddizioni appena accennate, non può non considerarsi come di transizione. Da un modello di stato sociale si sta passando ad una radicale diversa concezione della funzione pubblica, verso un nuovo sistema che si esprime non soltanto attraverso il federalismo, l’introduzione di regole privatistiche all’interno della pubblica amministrazione, ma anche attraverso la diminuzione di compiti e funzioni pubbliche in un ottica di privatizzazione anche dei servizi pubblici. Sembra cioè avvertirsi, seppur per strappi e percorsi non uniformi, che una ridiscussione dei compiti e finalità a cui deve attendere l’amministrazione pubblica. In questo senso si avverte maggiormente la diversità di un tale modello di Stato da quello prefigurato dal costituente: se si riconoscesse il primato dell’impresa sugli interessi collettivi e sociali, piegando questi alle esigenze di quella, non sarebbe più possibile porre a fondamento dell’amministrazione il principio dell’imparzialità della pubblica amministrazione così come pensata dal costituente proprio a garanzia della non predominanza di un interesse sull’altro. Per assurdo, se la logica di mercato non dovesse più trovare un limite nell’interesse sociale, pensato come interesse autonomo e contrapposto all’iniziativa economica privata, ma se l’iniziativa economica privata venisse sussunta al suo interno, e l’interesse sociale coincidesse con la attività economica liberista, andrebbe, inevitabilmente riletto anche il principio di imparzialità dell’amministrazione nel senso che quella che una volta veniva considerata come parzialità diventa oggi l’imparzialità. In altri termini l’amministrazione non sarebbe più principe e giudice di diversi interessi, ma servitore di un interesse perché si correla, e diventa tutt’uno, l’interesse pubblico con l’interesse allo svolgimento della libera iniziativa economica: il primato del privato sul pubblico e non viceversa. Lo studioso del diritto del lavoro, allora, non può che concludere che in una prospettiva del genere, in cui non occorrerebbero garanzie di imparzialità pubblica, intesa nel senso della costituzione del ‘48 tutt’ora vigente, la specialità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni perderebbe ragion di esistere. Diverrebbe, invece, altrettanto giustificabile il diritto del politico eletto secondo una logica ed un meccanismo maggioritario di scegliersi il funzionario pubblico ricercandolo attraverso sistemi privatistici e sulla base di criteri discrezionali, ma funzionali ai suoi obiettivi: solo così si avrebbe la garanzia di una rispondenza dell’appartato amministrativo agli obiettivi dell’istanza politica che ha ricevuto l’investitura elettorale in un sistema fondato sul maggioritario. Un passaggio che, senza tema di smentite, diverrebbe epocale: si passerebbe da uno Stato che riconosce la libertà di impresa, ma che la limita e anzi la sottordina al primato dell’interesse sociale con tutte le conseguenti esigenze di pubblicità, trasparenza e imparzialità attraverso anche il formalismo, ad uno Stato che si fa garante dell’economia privata, riducendo il suo ruolo pubblico e sottordinandolo a quello privato: non vi sarebbe cittadinanza per logiche di contemperamento tra poteri, ma la prevalenza di quello scelto con sistema maggioritario dagli elettori. Diverrebbe norma l’applicazione anche all’amministrazione pubblica di regole privatistiche, così come diverrebbero giustificabili parzialità e discrezionalità. E allora non vi è chi non veda che anche la c.d. seconda privatizzazione del pubblico impiego non può che essere una tappa e non un arrivo (CARINCI, 2000) dovendosi, nell’ottica privatistica “de-amministrativizzare più e meglio non essendo sufficiente configurare poteri e atti privatistici per la combinazione delle risorse umane e materiali, quando poi il bene prodotto è e rimane un provvedimento amministrativo, come tale soggetto a controlli e sindacati capaci di segnarne e ritardarne l’efficacia”. Si prospetta, in altri termini, l’adesione alla lezione proveniente dai paesi d’oltremanica e cioè che occorre procedere nella risalita della privatizzazione da valle a monte, dalla gestione all’organizzazione, dalla organizzazione alla attività. In questa prospettiva il modello dello Spoil system americano, per cui la classe funzionariale pubblica si precarizza e lega le sue sorti a quella del politico, diventa una conseguenza tecnica, ma che resta però successiva e strettamente dipendente ad una scelta ideologica diversa da quella che fecero i padri della nostra Costituzione.
Bibliografia
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