L’Europa dei diritti negati

Stampa

1. In questi giorni a Laeken si è prodotto un fatto nuovo. Nonostante le incertezze, le difficoltà, gli scontri per l’attribuzione delle sedi delle diverse Agenzie, la mancata soluzione di alcuni problemi di fondo in ordine la funzionamento della macchina istituzionale, il percorso di integrazione europea registra un passaggio che può essere decisivo. A circa un anno dall’adozione a Nizza della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea - rispetto alla quale si è registrato un dibattito significativo, a partire dai limiti che la caratterizzavano sia sul piano del percorso che con riferimento ai contenuti - si avvia, in forme sicuramente anomale, un percorso che potrebbe essere definito “costituente”.

Certo è che tutto il processo di costruzione dell’Unione Europea è stato ed è caratterizzato da particolari anomalie, a partire dal lancio di una moneta unica (che si avvia concretamente a partire dal 2002) - peraltro limitato a solo undici dei quindici paesi che costituiscono oggi l’Unione europea - al ruolo di un Parlamento che, sia pure eletto a suffragio universale, di fatto riveste poco più che un ruolo consultivo, al disordinato sovrapporsi delle competenze tra Consiglio (ovvero l’organismo di raccordo tra i governi nazionali dei Paesi che fanno parte dell’Unione), Commissione e Parlamento. Basti pensare al fatto che nell’organismo - presieduto dall’ex Presidente francese Giscard D’Estaing - che a partire dal marzo 2002 e per un anno dovrà elaborare un testo da sottoporre, dopo un periodo di riflessione, agli organi competenti per l’approvazione fanno parte - tra gli altri - anche alcuni componenti nominati dai Parlamenti nazionali.

Ma è altresì vero che sia pure con tutti i limiti (che abbiamo segnalato nel precedente numero della rivista) il processo di costruzione dell’Europa va avanti inesorabilmente, la normativa elaborata in sede europea si impone nei nostri ordinamenti, le istituzioni sovranazionali (a partire dalla Banca Centrale Europea) si moltiplicano ed ampliano il proprio ruolo, lo spazio lasciato alle decisioni dei singoli Stati che compongono l’Unione
specie sul piano della definizione delle politiche economiche --si riduce ogni giorno di più. E tutto questo avviene nel mentre i confini di questa nuova entità (l’Unione Europea) si allargano: sono ormai quattordici (al vecchio elenco si è aggiunta la Croazia) i paesi - prevalentemente dell’Est europeo - candidati a far parte dell’Unione.

Il processo è di difficile preventiva definizione eppure avanza, entra nella Costituzione del nostro paese (a seguito della riforma del titolo V della parte seconda approvato con il referendum costituzionale dell’ottobre 2001), si afferma sia pure senza la fissazione di una cornice certa e la delineazione di un ordinamento dai contorni sicuri.

Il momento è particolarmente importante, probabilmente decisivo rispetto a ciò che dell’Europa sarà (e quindi anche del futuro dei nostri ordinamenti).

Se si avvia - sia pure senza l’elezione di un’Assemblea Costituente o senza l’attribuzione al Parlamento europeo di poteri costituenti
un processo di costruzione costituzionale, che consiste nella fissazione di principi sovraordinati rispetto alla legislazione ordinaria e nell’individuazione dell’assetto istituzionale stabile dell’Europa unita, le forze sociali e sindacali non possono collocarsi nella posizione di spettatori passivi, pronti ad applaudire o a fischiare, ma devono acquisire un proprio protagonismo ed una propria capacità di elaborazione, di intervento, di raccordo con altre forze che si collocano sullo stesso versante.

Cosa dirà la nuova Carta in ordine ai diritti del lavoro, al diritto di sciopero, al diritto alle prestazioni sociali, all’assistenza, allo status dei lavoratori extraeuropei, al riconoscimento dei diritti civili? E quale sarà il ruolo del Parlamento, chi stabilirà regole e forme di tutela dei diritti, chi controllerà sulla loro applicazione, come si articolerà il governo dei processi economici e sociali? La nuova Carta, forse la nuova costituzione europea, conterrà cioè l’indicazione dei diritti classici di natura liberale (il loro rispetto o il loro sacrificio), la dimensione dei diritti di natura sociale, il funzionamento concreto della vita pubblica a livello continentale. Lo stesso ruolo del sindacato sarà coinvolto da questo processo, che non avviene in un clima di forte mobilitazione ed avanzamento delle battaglie democratiche e sociali ma in un quadro storico contrassegnato da una filosofia liberistica (e bellicista) sottoposta a critiche di massa ma certamente forte e per nulla disposta a lasciarsi scavalcare da istanze di trasformazione culturale e sociale. Una filosofia, un pensiero, una cultura che hanno segnato tutto il processo di integrazione europea, le direttive della Commissione europea, il lavoro degli organismi comunitari, spesso scontrandosi con le “resistenze” delle società europee: ma è un processo che ci coinvolge e che forse può fornire una grossa occasione di partecipazione popolare, dare una spinta all’avvicinamento delle forze sociali, democratiche e sindacali presenti nei diversi paesi, dare un orizzonte politico di ampio respiro alle istanze antiliberiste che agitano la società, dopo anni di torpore da pensiero unico.

Questa rivista può offrire uno strumento per la costruzione di una sorta di “Consulta europea delle forze sociali e sindacali antiliberiste” per un puntare ad una Costituzione europea avanzata e permeata da istanze sociali e dalla necessità di un rilancio del ruolo della sfera pubblica, non solo per la tutela dei diritti ma anche per la progettazione di uno sviluppo che non sia soltanto la regolazione delle esigenze imprenditoriali e la ricerca del profitto ad ogni costo.

2. Un esempio di cosa significhi il rapporto tra produzione normativa a livello europeo e legislazione del nostro paese è ricavabile dalla vicenda delle disposizioni dettate per contrastare il cosiddetto “terrorismo internazionale”. Essa si colloca nella vicenda della costruzione dello “spazio giuridico europea”, vicenda controversa (si pensi alle polemiche relative alla questione del “mandato di cattura europeo”) in quanto organismi non legislativi - senza la preventiva definizione di un quadro costituzionale che ne legittimi l’azione - di fatto determinano il modo di agire e le scelte dei Parlamenti dei diversi paesi in materia penale, cioè in quella materia in cui solo la legge (cioè il prodotto del potere legislativo, del Parlamento) può intervenire per disciplinare la possibilità di incidere sui casi e i modi che possono condurre alla limitazione della libertà personale dei singoli cittadini.

Orbene la proposta di decisione quadro del Consiglio dell’Unione Europea sulla lotta contro il terrorismo, nell’indicare che “è indispensabile che gli Stati membri dell’Unione Europea dispongano di una legislazione penale efficace per lottare contro il terrorismo e che siano prese misure per rafforzare la cooperazione internazionale contro il terrorismo”, detta all’art.3- affinché sia adottata dagli stati membri - una definizione di “terrorismo” così ampia ed indefinita da poter essere la base per una potenziale criminalizzazione di forme di dissenso, di ribellione sociale, di disordini di piazza.

Val la pena richiamare tale disposizione - contro cui si sono alzate pochissime voci e che rischia di essere assunta nel nostro ordinamento penale, e nell’ordinamento degli altri paesi europei, in un clima distratto e disinteressato (salvo piangerne gli effetti in un momento successivo): “1. Ciascuno stato membro adotta le misure necessarie per garantire che i seguenti reati, definiti in base ai diritti nazionali, commessi da singoli individui o da gruppi di persone contro uno o più paesi, contro le loro istituzioni o popolazioni, a scopo intimidatorio e al fine di sovvertire o distruggere le strutture politiche, economiche o sociali del paese, siano punibili come reati terroristici;

a) l’omicidio;

b) le lesioni personali;

c) il sequestro di persona e la cattura di ostaggi;

d) le estorsioni;

e) i furti e le rapine;

f) l’occupazione abusiva o il danneggiamento di infrastrutture statali e pubbliche, mezzi di trasporto, luoghi pubblici e beni;

g) la fabbricazione, il possesso, l’acquisto, il trasporto o la fornitura di armi e esplosivi;

h) la diffusione di sostanze contaminanti o atte a provocare incendi, inondazioni o esplosioni che arrechi danno alle persone, ai beni, agli animali e all’ambiente;

i) l’intralcio o l’interruzione della fornitura di acqua, energia o altre risorse fondamentali;

j) gli attentati mediante manomissione dei sistemi di informazione;

k) la minaccia di commettere uno dei reati di cui sopra;

l) la direzione di un’organizzazione terroristica;

m) la promozione, il sostegno e la partecipazione ad un’organizzazione terroristica.

2. Ai fini della presente decisione quadro, per organizzazione terroristica si intende un’organizzazione strutturata di più di due persone, stabilita da tempo, che agisce in modo concertato allo scopo di commettere i reati terroristici di cui al paragrafo 1, lettere da a) a k)”.

Ed ancora, l’art.4 della decisione quadro recita: “Gli Stati prendono le misure opportune per garantire che l’istigazione, l’aiuto, il favoreggiamento e il tentativo di commettere reati terroristici siano punibili”.

Si tratta evidentemente del tentativo di inserimento nel quadro legislativo penale dei diversi paesi che compongono l’Unione di principi dalla possibile indefinita portata applicativa, avviato fuori da ogni discussione, da organismi tecnici e non controllati, che ipotecano le scelte dei parlamenti nazionali (secondo il principio per cui “o le misure vengono adottate o ci si colloca fuori dal quadro europeo”).

3. Veniamo ora - continuando il ragionamento sull’influenza che le decisioni assunte in sede comunitaria determinano sull’individuazione e la definizione delle politiche nazionali - alle ultime evoluzioni normative, attuate o ancora soltanto programmate, in tema di politiche del lavoro.

Il primo caso è quello della disciplina del lavoro a tempo determinato, il secondo quello dell’insieme delle proposte di leggi delega formulate dal Governo in materia di mercato del lavoro, e collegate alla legge finanziaria per l’anno 2002.

A seguito della legge delega del 29 febbraio 2000 - approvata cioè dalla passata legislatura - è stato approvato dal Consiglio dei Ministri il decreto legislativo n.368/2001, recante “attuazione della direttiva 1999/70/CE relativa all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso dall’UNICE, dal CEEP e dal CES”. Attraverso le disposizioni contenute nel decreto legislativo del settembre 2001 si è modificata la parte residua - dopo due decenni di bombardamenti, cominciati nel 1984 sotto il Governo Craxi e la cui ultima fase si è registrata nel 1997 con l’approvazione del cosiddetto pacchetto Treu - di una legge importante, e ricca di garanzie per i lavoratori, quale la legge n.230 del 1962.

Si discute oggi sulla effettiva corrispondenza tra le disposizioni contenute nel decreto legislativo e le indicazioni presenti nella direttiva della Commissione Europea ed alcuni soggetti sono in procinto di adire la via della giustizia comunitaria, lamentando un infedele trasposizione che si traduce nella rottura di ogni regola. Ciò che a noi preme sottolineare peraltro
ai fini che qui interessano, e cioè con riguardo alla relazione esistente tra produzione normativa in sede europea e legislazione nazionale - è che la direttiva sul lavoro a termine trova la sua genesi nelle conclusioni del consiglio europeo di Essen del 1995, e che in tali conclusioni si era sottolineata la necessità di provvedimenti per incrementare l’intensità occupazionale della crescita, mediante un’organizzazione più flessibile del lavoro (ovvero la solita ricetta che negli anni non ha prodotto maggiore occupazione ma solo il crescere di rapporti di lavoro precario, e la possibilità per le imprese di avere mani libere e maggiori profitti). La disciplina amplia, facendole diventare quasi illimitate le possibilità di ricorso a forme di lavoro a tempo determinato, prima - nel 1962 - specificamente indicate dalla legge quali eccezioni alla forma del rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato e poi - dal 1987 (si tratta dell’art.23 della legge 1987) - anche inserite nei “contratti collettivi di lavoro stipulati con i sindacati nazionali o locali aderenti alle confederazioni maggiormente rappresentative sul piano nazionale”.

Se prendiamo in esame il “libro bianco sul mercato del lavoro in Italia”, pubblicato dal Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali nell’ottobre del 2001 - da cui prende le mosse il disegno di legge delega collegato alla finanziaria -, ed in particolare la parte seconda (dedicata alle proposte) leggiamo che “primario obiettivo del Governo è la promozione di azioni funzionali al rapido innalzamento del tasso di occupazione, in modo tale da conseguire gli obiettivi - quantitativi ma anche qualitativi - indicati dal Consiglio europeo di Lisbona del 2000 e da quello di Stoccolma di quest’anno”. Ed ancora si rammenta (pag.26) “che le politiche del lavoro devono essere condotte coerentemente con le Strategia Europea sull’Occupazione, prevista dal Trattato di Amsterdam e varata dal Consiglio Europeo straordinario sull’occupazione di Lussemburgo (novembre 1997). [...] I diversi soggetti istituzionali territoriali (Regioni ed enti locali) e le stesse parti sociali devono contribuire in modo più efficace alla realizzazione delle “linee guida” sull’occupazione che ogni anno vengono concordate in sede comunitaria e quindi diventano vincolanti”.

In questa sede non si intende ragionare (anche se trattasi di questione essenziale) del rapporto esistente tra le proposte della Commissione Europea (inserite nel libro bianco del 2001 European Governance: A White Paper) e le previsioni legislative, ovvero sul fatto - contestato - se il contenuto delle misure previste nel libro bianco del Ministro Maroni siano o meno conformi alle determinazioni assunte in sede europea, ma si vuole porre l’accento sul punto che ancora una volta si verifica un intrusione di decisioni assunte in un quadro sovraordinato, al di fuori della previsione di modelli istituzionali in ordine all’approvazione di decisioni di enorme portata, che incidono sulle scelte di politica del lavoro e sulle strategie occupazionali.

L’argomento non ci esime tuttavia da uno sguardo di massima sul complesso delle deleghe richieste alle camere dal governo Berlusconi.

Accanto ad alcuni interventi definiti “di semplificazione e riordino” per il sistema di collocamento pubblico (si veda la comunicazione n.23 del Consiglio dei Ministri del 15 novembre 2001) si prevede che “gli operatori privati potranno agire nell’incontro tra domanda e offerta sulla base di un regime autorizzatorio che supererà l’attuale oggetto sociale esclusivo delle società di lavoro temporaneo e delle agenzie di collocamento privato”.

Tra l’altro sul punto si specifica che “poiché la materia del mercato del lavoro, con particolare riferimento ai servizi pubblici per l’impiego, è di competenza delle Regioni (che potranno legiferare in modo concorrente sulla base della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n.3) la nuova normativa in materia si pone come legislazione cornice che definirà gli ambiti entro i quali potrà esercitarsi la suddetta potestà legislativa concorrente”.

Uno dei punti centrali è la previsione di superamento della legge 23 ottobre 1960 n.1369, che vietava l’interposizione nelle prestazioni di lavoro, “consentendo a soggetti privatistici, preventivamente autorizzati, di somministrare manodopera anche a tempo determinato, utilizzando la positiva esperienza del lavoro interinale”. Siamo a ciò che fino a poco tempo fa appariva impensabile: si può restare lavoratori in affitto per tutta la vita.

Accanto alle misure sul piano dell’occupabilità, termine mutuato dal lessico comunitario (delega al governo per la revisione della disciplina dei servizi pubblici e privati per l’impiego, nonché in materia di intermediazione e interposizione privata nella somministrazione al lavoro - art.1, delega al governo in materia di incentivi all’occupazione - art.2, delega al governo in tema di ammortizzatori sociali - art.3, delega al governo in materia di agenzie tecniche strumentali per l’occupazione - art.4, si prevede una serie di interventi “volti a realizzare una razionalizzazione delle tipologie contrattuali esistenti, nonché a introdurre contratti di lavoro innovativi, al fine di accrescere la flessibilità (sia pure regolata dalla contrattazione collettiva) del mercato del lavoro e assicurare un rapido adattamento tra esigenze delle imprese e bisogni dei lavoratori”. In particolare si prevede il “riordino dei contratti a contenuto formativo nel rispetto delle competenze delle Regioni e della nuova legge costituzionale”, l’estensione delle direttive comunitarie sul lavoro notturno ai settori del commercio, del turismo, dei pubblici esercizi, la “riforma della disciplina del lavoro a tempo parziale con agevolazione del ricorso al lavoro supplementare ed alle clausole flessibili ed elastiche, disponendo altresì l’integrale estensione di questa tipologia al settore agricolo”, una “disciplina delle tipologie di lavoro (a chiamata, temporaneo, coordinato e continuativo, occasionale, accessorio e a prestazioni ripartite) per modernizzare l’attuale normativa lacunosa e obsoleta”. Su tale punto si afferma che “tutte queste forme sono ampiamente diffuse in Europa e consentiranno di regolarizzare il mercato del lavoro, realizzando nel contempo un allargamento della base occupazionale”.

Ed ancora si prevede una pericolosissima “procedura per la certificazione dei rapporti di lavoro, al fine di ridurre il rischio di contenzioso nella qualificazione giuridica dei rapporti stessi, utilizzando enti bilaterali delle parti sociali o sedi amministrative per supportare le parti individuali del rapporto di lavoro nella ricerca di forme contrattuali più confacenti alle reciproche aspettative” - e cioè la possibilità di definire privatamente e contrattualmente, la parte forte (il datore di lavoro) e la parte debole (la persona disoccupata alla ricerca di un posto di lavoro comunque sia), la natura del contratto (per cui un contratto in concreto connotato dalla subordinazione può essere ad esempio definito come di lavoro autonomo), ipotecando fortemente le possibilità di successivo intervento giudiziale.

E sempre sul piano di ridurre i rischi di vertenze avanti ai tribunali ci si muove sul piano dell’”incentivazione dell’arbitrato volontario nella definizione delle controversie individuali di lavoro, ammettendo che il lodo arbitrale, pronunciato secondo equità, disponga in materia di licenziamento la reintegrazione o il licenziamento del lavoratore”.

Infine - last but not least - la questione più controversa, che nella comunicazione del Consiglio dei Ministri n.23/2001 viene così descritta: “Sperimentazione di un regime provvisorio, in deroga all’art.18 dello Statuto dei Lavoratori, per la durata di quattro anni, disponendo il risarcimento - in luogo del reintegro - del lavoratore ingiustamente licenziato. Tale sperimentazione potrà avvenire per favorire processi di riemersione del lavoro non dichiarato, per incentivare trasformazioni di assunzioni a termine in impiego stabile e per incoraggiare la crescita occupazionale delle piccole imprese, che fino a 15 dipendenti hanno già questo regime”. Si tratta, e non soltanto sul piano simbolico, di un attacco profondissimo alle conquiste del mondo del lavoro. Si pensi alla possibilità, oggi esistente, di ricorrere senza più alcun limite (grazie al decreto legislativo del settembre 2001, che già abbiamo richiamato) a contratti di lavoro a tempo determinato: dal momento della trasformazione anche da parte di una grossa azienda non avremmo più un lavoratore garantito in caso di licenziamento dalla tutela cosiddetta reale (ovvero con la possibilità di essere reintegrato dal giudice nel posto di lavoro in caso di licenziamento senza giusta causa) ma questo dipendente potrà soltanto reclamare - nell’ipotesi di illegittima risoluzione del rapporto di lavoro - un limitato risarcimento. E quindi è prevedibile, nell’ipotesi di approvazione della proposta di delega, il fatto che non esisteranno più assunzioni a tempo indeterminato (quantomeno all’inizio del rapproto di lavoro tra una data azienda ed un determinato lavoratore): l’azienda assumerà sempre a tempo determinato, se del caso trasformerà il rapporto a tempo indeterminato, ma avrà alle sue dipendenze un soggetto perennemente sotto il ricatto di una risoluzione del rapporto cui mai potrà conseguire una reintegrazione nel posto di lavoro, ovvero un soggetto sicuramente mai sindacalizzato, costretto a digerire ogni decisione del datore di lavoro, ogni sopruso, ogni irregolarità, ogni violazione dei suoi diritti.

La tutela del contraente più debole che ha sempre caratterizzato il diritto del lavoro, quale ramo peculiare del diritto civile, è posta sotto un attacco senza precedente. Il quadro è quello descritto, ma più di ogni altro commento può il richiamo al testo delle proposte governative.

Per il mondo sindacale si apre una nuova durissima fase.