“The Federal Business Revolution” Luciano Vasapollo Rita Martufi Parte Seconda. Dal Terzo Settore al "Welfare dei Miserabili": gli altri strumenti della Grande Riforma della P.A.

Stampa

A questo proposito va ricordato che l’art.116 del decreto legislativo del 18 agosto 2000 riguardante il "Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali" testualmente recita:

1. Gli enti locali possono, per l’esercizio di servizi pubblici e per la realizzazione delle opere necessarie al corretto svolgimento del servizio, nonchè per la realizzazione di infrastrutture ed altre opere di interesse pubblico, che non rientrino, ai sensi della vigente legislazione statale e regionale, nelle competenze istituzionali di altri enti, costituire apposite società per azioni senza il vincolo della proprietà pubblica maggioritaria anche in deroga a disposizioni di legge specifiche. Gli enti interessati provvedono alla scelta dei soci privati e all’eventuale collocazione dei titoli azionari sul mercato con procedure di evidenza pubblica. L’atto costitutivo delle società deve prevedere l’obbligo dell’ente pubblico di nominare uno o più amministratori e sindaci. Nel caso di servizi pubblici locali una quota delle azioni può essere destinata all’azionariato diffuso e resta comunque sul mercato. Ed ancora al capo 2. La costituzione di società miste con la partecipazione non maggioritaria degli enti locali è disciplinata da apposito regolamento adottato ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del decreto-legge 31 gennaio 1995, n. 26, convertito, con modificazioni, dalla legge 29 marzo 1995, n. 95, e successive modifiche e integrazioni.

L’Articolo 120 invece è così strutturato:

1. Le città metropolitane e i comuni, anche con la partecipazione della provincia e della regione, possono costituire società per azioni per progettare e realizzare interventi di trasformazione urbana, in attuazione degli strumenti urbanistici vigenti. A tal fine le deliberazioni dovranno in ogni caso prevedere che gli azionisti privati delle società per azioni siano scelti tramite procedura di evidenza pubblica.

Se si esamina più da vicino la situazione dei servizi pubblici locali va ricordato che mentre fino a tutti gli anni 80 questi erano gestiti direttamente dagli Enti Locali, dal 1990 la situazione è mutata. I motivi che si adducono sono:

"- riduzione della spesa pubblica. Per effetto del processo di adesione all’unione Monetaria calano i trasferimenti e i contributi statali, con un significativo impatto sui bilanci degli Enti Locali;

- ristrutturazione del settore. Inizia un processo di riorganizzazione aziendale e di riposizionamento sul territorio...

- apertura al mercato e privatizzazione. Cresce la spinta alla liberalizzazione dei servizi pubblici - anche per l’impulso dell’Unione Europea e dell’Autorità Antitrust Nazionale -, si afferma il ricorso a formule gestionali «privatistiche», come la società per azioni, e inizia un processo di riallocazione proprietaria degli operatori." [1]

Si ricorda che i servizi di pubblica utilità (telefonia, trasporti, gas, elettricità, ecc.) sono sostanzialmente "servizi a rete" ossia il servizio che viene fornito agli utenti prevede in alcune sue fasi delle infrastrutture a rete; di solito i costi da sopportare nella gestione della rete sono quasi sempre inferiori se si tratta di una sola rete anziché di varie e frammentarie reti distribuite sul territorio; è per questo che negli anni precedenti questi servizi sono sempre stati caratterizzati da una gestione monopolistica con un unico operatore produttore solitamente pubblico.

Tra le più importanti privatizzazioni di enti locali attuate in Italia vi sono senza dubbio quelle relative alle gestioni delle acque, alla raccolta e allo smaltimento dei rifiuti e quelle relative alla distribuzione del gas naturale [2].

Per quanto riguarda il primo settore va ricordato che la riforma dei servizi idrici è iniziata con la legge del 1994 n.36 (legge Galli) anche se le Regioni non hanno attuato le norme di recepimento della legge e non hanno individuato i territori e le autorità necessarie ad applicare le norme; queste prevedevano il raggiungimento di economie di scala, una concentrazione dei gestori e l’indicazione di tariffe in grado di aumentare l’efficienza e incentivare la gestione dei servizi.

Il processo di attuazione della L. 36/94 (c.d. “Legge Galli”) solo recentemente, ha iniziato a realizzare qualche modifica nella struttura industriale del settore. Anche se sono trascorsi sei anni dall’approvazione delle Legge di riforma del settore, le innovazioni effettivamente introdotte sono ancora limitate e a livello organizzativo e gestionale, vi sono ancora le gestioni dirette dei comuni; fino ad ora un solo ambito territoriale ottimale ha iniziato il servizio idrico integrato e degli 89 Ambiti Territoriali Ottimali previsti ne sono stati insediati 40.

In sintesi i servizi idrici sono gestiti da più di 8.100 soggetti indipendenti, il maggior numero dei quali è concentrato nelle regioni del Nord (60% dei gestori), mentre nel Mezzogiorno e nel Centro si collocano rispettivamente il 29% e l’11%3. [3]

Le grandi città del Centro e del Nord che hanno operato una trasformazione delle aziende pubbliche in società per azioni sono ad esempio l’AMGA di Genova, l’ACEA di Roma.

In particolare si ricorda che l’ACEA, legata all’evoluzione sociale, urbanistica e politica di Roma si è occupata dal 1984 del teleriscaldamento e nel 1985 anche della gestione e depurazione delle acque; nel 1992 l’ACEA è divenuta azienda speciale (legge 142/90) e dal 1998 è stata trasformata in società per azioni.

Nel 1999 l’ACEA S.P.A. ha realizzato un riassetto del Gruppo societario; nella nuova configurazione di gruppo societario, l’ACEA S.P.A. è la società capogruppo e l’holding industriale. Questo ruolo fa sì che eserciti sul Gruppo l’indirizzo, il controllo e il coordinamento generale.

Le società operative ACEA DISTRIBUZIONE S.P.A. ed ACEA ATO 2 S.P.A esercitano la gestione diretta dei servizi di distribuzione di energia elettrica e del ciclo. [4]

Se si guardano i diversi paesi europei si ricorda che mentre in Francia è presente una sorta di integrazione verticale caratterizzata da un grado di concentrazione molto alto, in Inghilterra è la legge a definire le dimensioni delle utenze e in Germania invece sono presenti una varietà di soggetti che gestiscono il settore in una sorta di "catena del valore" del servizio.

Il settore dello smaltimento dei rifiuti, invece, rifacendosi a specifiche direttive dell’UE (91/156, recepita con l’ordinamento Ronchi del 1997), si basa su norme che prevedono lo smaltimento dei rifiuti in luoghi vicini al posto in cui si realizzano (in base al principio della prossimità), che i costi siano da addossare a coloro che producono i rifiuti (in base al principio che dice "chi inquina, paga"), ed infine a norme che decretano che ogni territorio deve essere autosufficiente ed avere una appropriata capacità di smaltimento (principio dell’autosufficienza). Di solito anche questo settore viene gestito da imprese pubbliche sia attraverso aziende municipalizzate sia attraverso gestioni dirette (la percentuale delle imprese pubbliche sfiora il 90%).

La stragrande maggioranza dei rifiuti urbani è depositato nelle discariche e solo una piccola parte viene raccolto in maniera differenziata. In base al citato Decreto Ronchi viene diminuito molto l’uso delle discariche e saranno gli Enti locali a dover provvedere alla raccolta differenziata dei rifiuti. Ad oggi mentre nella raccolta di solito sono le imprese pubbliche ad intervenire, per quanto riguarda lo smaltimento sono gli Enti Locali (i privati) a doverlo gestire. [5]

Il settore del gas naturale invece è stato sottoposto ultimamente ad un processo di liberalizzazione in nome di una ipotetica migliore efficienza. Va ricordato che, essendo questo un settore a larga espansione (si prevede che nel 2010 la domanda di gas naturale arrivi a 95 miliardi di mc a fronte di un valore del 1999 di 67 miliardi di mc), il nostro Paese è e sarà sempre più assoggettato alle importazioni che sono circa i 2/3 dei consumi nazionali. Il metano è usato ormai dall’80% della nostra popolazione ed è arrivato a coprire il 60% dei comuni.

Fino ad ora questo settore è stato caratterizzato da una grande concentrazione ed il servizio di distribuzione è di solito assegnato ai comuni che lo gestiscono direttamente oppure lo danno in concessione ad aziende private.

Il gruppo ENI che ha una posizione prevalente nel settore della distribuzione a monte (ossia riguardanti la produzione, il trasporto e l’importazione) in quanto copre delle fasce di mercato superiori al 90% sta procedendo alla dismissione delle quote; anche il gruppo Edison possiede una percentuale rilevante delle imprese operanti con una percentuale del 10%.

Per quanto riguarda invece la distribuzione locale del gas naturale si è in presenza di una situazione di prevalente frammentazione dell’offerta (ad esempio le aziende municipalizzate) ma dal 1994 si è avuta anche in questo campo una modifica delle imprese in società per azioni nelle quali è entrato prepotentemente il capitale di grandi multinazionali quali l’ENI, l’AEM ecc.

Una tra le aziende più importanti nel settore del gas per usi civili è senza dubbio l’Italgas che ha più di 6 milioni di utenti e oltre 10 miliardi di metri cubi di metano distribuiti in un anno.

"Le diciassette aziende del Gruppo sono infatti guidate dall’Italgas, una società per azioni a azionariato diffuso con oltre 76 mila azionisti tra cui Snam (ENI) con il 40,9% del capitale.

Oltre che nella distribuzione del gas naturale, il Gruppo Italgas opera nel settore idrico gestendo il servizio idropotabile in circa 300 Comuni italiani, per un totale di quasi 2,2 milioni di abitanti serviti.

Con la pubblicazione della Carta del Servizio Gas, la cui prima edizione risale al 1995, il Gruppo Italgas è stato uno dei primi operatori di livello nazionale in Italia ad aver reso noti i criteri e gli standard di qualità che caratterizzano il servizio di erogazione del gas naturale. Inoltre, nel dicembre 1996 la capogruppo Italgas S.p.A. ha ottenuto la Certificazione del Sistema di Assicurazione Qualità conforme alla normativa internazionale UNI EN ISO 9001". [6]

Il settore dell’energia è stato sottoposto, con il Decreto Bersani (inizio anno 2000), ad una liberalizzazione della domanda anche attraverso l’istituzione dei consorzi di acquisto riguardanti imprese di piccola o media dimensione; fino ad ora però gran parte dell’energia è ancora fornito dall’ENEL. Questo ha fatto sì che il Governo, nonostante il forte veto posto dai lavoratori, stia cercando di vendere in fretta le varie centrali ENEL ai privati in nome della sempre più decantata efficienza ed efficacia nel mercato.

Si ricorda che L’ENEL è stata istituita nel 1962 (L.6 Dicembre 1962, n. 1643) come ente pubblico, operante in regime di monopolio, per consentire di concludere il processo di elettrificazione dell’Italia garantendo al contempo una riduzione complessiva dei costi di produzione, di distribuzione e di commercializzazione.

Nel 1992 l’ENEL è stata trasformata in Società per Azioni con unico azionista il Ministero del Tesoro. La legge n.359 dell’agosto 1992 ha disposto la trasformazione dell’Enel in società per azioni ed ha conferito al Ministero del Tesoro l’incarico di elaborare un programma di riordino anche in merito al collocamento della proprietà azionaria sul mercato.

---

[1] Cfr. Quadro Curzio A., Fortis M.," Le liberalizzazioni e le privatizzazioni dei servizi pubblici locali", il Mulino, 2000, pag. 45.

[2] Per questo argomento si confronti: Quadro Curzio A., Fortis M.,"Le liberalizzazioni e le...", op. cit., pagg. 22-24.

[3] Fonte: Istat, 2000.

[4] Va ricordato che "In linea con il processo di liberalizzazione, il GRUPPO ACEA ha perseguito alleanze con altre ex aziende municipalizzate, al fine di raggiungere una necessaria massa critica, idonea a concorrere con altri operatori nel processo di acquisizione delle centrali ENEL, nell’ambito di una immissione nel mercato di una parte della capacità produttiva dell’operatore nazionale prevista dal Decreto Bersani. È nato così ITALPOWER, consorzio che vede la partecipazione di ACEA, AEM (MI), AEM (TO) ed ATEL, costituito appositamente per partecipare alla gara per l’acquisizione di una delle tre GENCO (società costituite da ENEL a seguito dell’obbligo di alienare 15.000 MW a favore del mercato e nelle quali sono state conferite le centrali oggetto di cessione).

Successivamente alla definizione da parte del Governo delle modalità di cessione delle centrali, nel novembre 2000, il Governo è ulteriormente intervenuto nel processo di cessione (avviato più di un anno prima) fissando con decreto un tetto del 30% alla partecipazione di “imprese pubbliche” ai soggetti ammessi alla partecipazione alla gara. Alla luce di tale decreto ed al fine di soddisfarne le condizioni poste, ITALPOWER sta predisponendo le opportune alleanze con partner privati.", Cfr. La relazione 2000 dell’ACEA S.p.A in www.acea.it/.

[5] Per questi argomenti si confronti: Quadro Curzio A., Fortis M., "Le liberalizzazioni e le...", op. cit.

[6] Cfr. www.Italgas.it/homepage.