Stato, regioni e autonomie locali: il trasferimento delle funzioni legislative ed amministrative tra norme ordinarie e Costituzione Arturo Salerni Nel precedente numero di Proteo abbiamo passato in rassegna sia pure in termini generali gli interventi - anche in corso di approvazione - di modifica costituzionale e sul piano della legislazione ordinaria nell’ambito del complesso tema della ripartizione delle funzioni tra Stato, Regioni ed Autonomie Locali.

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Essi prevedono: “1. Nelle materie oggetto di trasferimento di funzioni ai sensi del presente titolo, è conservata allo Stato la definizione degli indirizzi generali delle politiche economiche e delle politiche di settore.

2. Sono conservate, altresì, allo Stato le funzioni amministrative concernenti la definizione, nei limiti della normativa comunitaria, di norme tecniche uniformi e standard di qualità per prodotti e servizi, di caratteristiche merceologiche dei prodotti, ivi compresi quelli alimentari e dei servizi, nonché le condizioni generali di sicurezza negli impianti e nelle produzioni, ivi comprese le strutture ricettive”.

Una analisi simile a quella sopra prospettata andrebbe compiuta con riferimento alla materia trattata nel titolo III del decreto legislativo 112 del 1998, ovvero “territorio, ambiente ed infrastrutture”, e cioè il conferimento a regioni ed enti locali di funzioni e compiti amministrativi in tema di territorio e urbanistica, protezione della natura e dell’ambiente, tutela dell’ambiente dagli inquinamenti e gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, opere pubbliche, viabilità, trasporti e protezione civile.

Ad esempio con riguardo alle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale l’art. 52 del decreto afferma che “hanno rilievo nazionale i compiti relativi alla identificazione delle linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale con riferimento ai valori naturali ed ambientali, alla difesa del suolo e alla articolazione territoriale delle reti infrastrutturali e delle opere di competenza statale, nonché al sistema delle città e delle aree metropolitane, anche ai fini dello sviluppo del Mezzogiorno e delle aree depresse del paese” e che spettano allo Stato i rapporti con gli organismi internazionali e il coordinamento con l’Unione europea in materia di politiche urbane e di assetto territoriale.

Simile schema di ripartizione delle competenze amministrative
 con il mantenimento di un numero definito e ristretto di funzioni in favore dello Stato - è quello relativo ai servizi alla persona e alla comunità.

Il titolo IV del decreto è articolato in diversi capi attinenti la tutela della salute (salute umana e sanità veterinaria), i servizi sociali, l’istruzione scolastica, la formazione professionale, i beni e le attività culturali, lo spettacolo, lo sport. Il titolo V è invece interamente dedicata a polizia amministrativa regionale e locale e al regime autorizzatorio.

Sarebbe utile - ma non è questa la sede per un approfondimento di tal fatta - ripercorrere con riferimento alle diverse materie il concreto nuovo dislocarsi dei poteri e delle competenze, coglierne gli elementi peculiari e anche le incongruenze, evidenziare il tasso di regolamentazione complessiva che accompagna il trasferimento delle funzioni. È un compito che ci riserviamo di svolgere in futuro enucleando qualcuna tra le materie indicate; ma è sicuramente utile conoscere prima gli esiti del processo di riforma costituzionale che abbiamo descritto nelle due parti di questo dossier.

9. Peraltro occorre ricordare che con decreto legislativo n.469 del 23 dicembre 1997 si è deliberato il conferimento alle regioni e agli enti locali di funzioni e compiti in materia di mercato del lavoro (in attuazione delle previsioni contenute nell’art. 1 della legge n.59 del 1997): più precisamente si tratta delle funzioni amministrative relative al collocamento e alle politiche attive del lavoro trasferite alle regioni “nell’ambito di un ruolo generale di indirizzo, promozione e coordinamento dello Stato”.

Restano alla competenza dello Stato le seguenti funzioni (indicate dall’art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.469 del 1997): “a) vigilanza in materia di lavoro, dei flussi di entrata dei lavoratori non appartenenti all’Unione europea, nonché procedimenti di autorizzazione per attività lavorativa all’estero; b) conciliazione delle controversie di lavoro individuali e plurime; c) risoluzione delle controversie collettive di rilevanza pluriregionale; d) conduzione coordinata ed integrata del Sistema informatico lavoro [...]; e) raccordo congli organismi internazionali e coordinamento dei rapporti con l’Unione europea”.

Invece sono conferiti alla regione funzioni e compiti relativi al collocamento ed alle politiche attive del lavoro, ed in particolare sul primo versante (art. 2, comma 1, del D.L.vo 460/1997) collocamento ordinario, agricolo, dello spettacolo,obbligatorio,dei lavoratori non appartenenti all’Unione Europea, dei lavoratori a domicilio, dei lavoratori domestici, “avviamento a selezione negli enti pubblici e nella pubblica amministrazione, ad eccezione di quello riguardante le amministrazioni centrali dello Stato e gli uffici centrali degli enti pubblici”, “preselezione ed incontro tra domanda e offerta di lavoro”, “iniziative volte ad incrementare l’occupazione e ad incentivare l’incontro tra domanda ed offerta di lavoro anche con riferimento all’occupazione femminile”.

Va evidenziato che da anni ormai (a partire quantomeno dalla legge n.56 del 1987) la funzione del collocamento pubblico si è andata progressivamente svuotando, in particolare attraverso il quasi totale superamento dell’istituto della chiamata numerica, sicché il ruolo del nuovo collocamento (decentrato) viene di fatto ridotto ad alcune specifiche aree di operatività ed ad una generale funzione certificativa.

Con riferimento alle funzioni ed ai compiti in materia di politica attiva del lavoro il secondo comma dell’art. 2 del decreto legislativo n.469 del 1997 il conferimento alle regioni riguarda in particolare: “a) programmazione e coordinamento di iniziative volte ad incrementare l’occupazione e ad incentivare l’incontro tra domanda e offerta di lavoro anche con riferimento all’occupazione femminile; b) collaborazione alla elaborazione di progetti relativi all’occupazione di soggetti tossicodipendenti ed ex detenuti; c) programmazione e coordinamento di iniziative volte a favorire l’occupazione degli iscritti delle liste di collocamento con particolare riferimento ai soggetti destinatari di riserva di cui all’art. 25 della legge 23 luglio 1991, n.223 [1]

; d) programmazione e coordinamento delle iniziative finalizzate al reimpiego dei lavoratori posti in mobilità e all’inserimento lavorativo di categorie svantaggiate; e) indirizzo, programmazione e verifica dei tirocini formativi e di orientamento e borse di lavoro; f) indirizzo, programmazione e verifica dei lavori socialmente utili ai sensi delle normative in materia; g) compilazione e tenuta della lista di mobilità dei lavoratori previa analisi tecnica”.

Si prevede che con legge regionale vengano disciplinati organizzazione amministrativa e modalità di esercizio delle funzioni e dei compiti conferiti in materia, “anche al fine di assicurare l’integrazione tra i servizi per l’impiego, le politiche attive del lavoro e le politiche formative” (art. 4 del decreto 469/1997).

I criteri cui deve attenersi la legislazione regionale sono l’attribuzione alle province delle funzioni e dei compiti relativi al collocamento, la costituzione di una commissione regionale “quale sede concertativa di progettazione, proposta, valutazione e verifica rispetto alle linee programmatiche e alle politiche del lavoro di competenza regionale” (con la presenza “delle parti sociali sulla base della rappresentatività determinata secondo i criteri previsti dall’ordinamento”), la costituzione di un organismo istituzionale per rendere effettiva l’integrazione suddetta tra servizi per l’impiego, politiche attive del lavoro e politiche formative (con la presenza di rappresentanti della regione, delle province e degli altri enti locali), affidamento delle funzioni di assistenza tecnica e monitoraggio delle politiche attive “ad apposita struttura regionale dotata di personalità giuridica” (Agenzia lavoro secondo la terminologia utilizzata per il Lazio dalla legge regionale n.38 del 1998), creazione per la gestione dei compiti affidati alle province di strutture denominate “centri per l’impiego”.

Vengono soppresse la Commissione regionale e la commissione provinciale per l’impiego ed altre commissioni per il lavoro a domicilio, per il lavoro domestico, per la manodopera agricola e per il collocamento obbligatorio.

A tale decentramento di funzioni corrisponde naturalmente una ripartizione del personale appartenente ai ruoli del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale, affidata alla decretazione del Presidente del Consiglio dei Ministri, con mantenimento per il personale trasferito della posizione retributiva già maturata e con soppressione di alcuni uffici periferici del Ministero del lavoro tra cui le sezioni circoscrizionali per l’impiego e per il collocamento in agricoltura.

L’art. 10 del decreto prevede inoltre le modalità necessarie per ottenere - ai sensi di quanto previsto dalla legge n.59 del 1997
 “l’autorizzazione a svolgere attività di mediazione tra domanda e offerta di lavoro a idonee strutture organizzative” (art. 10 del decreto 469 del 1997) che può essere svolta da imprese o gruppi di imprese, anche società cooperative.

Decentramento da un lato, affidamento di funzioni pubbliche a soggetti esterni alla pubblica amministrazione dall’altro, anche nel campo delicatissimo delle attività di collocamento della manodopera: il fatto è ricorrente, il segno complessivo della riforma (pre-modifica costituzionale) è evidente. Il tutto - anche in questo caso - è accompagnato da norme per la semplificazione del procedimento (le regole con riferimento al collocamento ordinario dei lavoratori sono state dettate con decreto del Presidente della Repubblica 7 luglio 2000 n. 442.

10. Il decreto legislativo n.300 del 30 luglio 1999 - a seguito delle deleghe contenute nella legge 59 e nella legge 127 del 1997, nella legge 191 del 1998 e nella legge 50 del 1999 - “detta norme per la razionalizzazione, il riordino, la soppressione e la fusione di ministeri, l’istituzione di agenzie, il riordino dell’amministrazione periferica dello Stato”, facendo presente (art. 1) che “in nessun caso le norme del presente decreto legislativo possono essere interpretate nel senso dell’attribuzione allo Stato, alle sue amministrazioni o ad enti pubblici nazionali, di funzioni e compiti trasferiti, delegati o comunque attribuiti alle regioni, agli enti locali e alle autonomie funzionali” in attuazione della legge 59 del 1997.

Si prevede - a partire dalla prossima legislatura - la presenza di soli dodici ministeri (Ministero degli affari esteri, dell’interno, della giustizia, della difesa, dell’economia e delle finanze, delle attività produttive, delle politiche agricole e forestali, dell’ambiente e della tutela del territorio, delle infrastrutture e dei trasporti, ed ancora l’unico Ministero del lavoro, della salute e delle politiche sociali, l’unico Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca ed il Ministero per i beni e le attività culturali). Quindi una sostanziosa riduzione del numero dei Ministeri rispetto a quelli attualmente esistenti.

Le strutture di primo livello in alcuni Ministeri assumono il nome di dipartimenti ed in altri (difesa, affari esteri, beni ed attività culturali) di direzioni generali.

Nel titolo II del decreto si prevede la costituzione di agenzie che - ai sensi dell’art. 8 - “sono strutture che, secondo le previsioni del presente decreto legislativo, svolgono attività a carattere tecnico-operativo di interesse nazionale, in atto esercitate da ministeri ed enti pubblici. Esse operano al servizio delle amministrazioni pubbliche, comprese anche quelle regionali e locali”.

Esse sono dotate di piena autonomia e soggette al controllo della Corte dei Conti. Le agenzie sono sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza del ministro competente.

Ampio potere viene attribuito al direttore generale dell’agenzia sulla base di statuti - i cui criteri direttivi e principi sono previsti dal decreto - adottati con regolamento, con regolazione su base convenzionale dei rapporti di collaborazione e consulenza con altre pubbliche amministrazioni e con “determinazione di una organizzazione dell’agenzia rispondente alle esigenze di speditezza, efficienza ed efficacia dell’adozione amministrativa”.

Si provvede alle dotazioni organiche delle agenzie mediante inquadramento del personale trasferito dai ministeri e dagli enti pubblici e mediante procedure di mobilità, con mantenimento al personale inquadrato nell’organico dell’agenzia del trattamento giuridico ed economico spettante presso gli enti, le amministrazioni e gli organismi di provenienza, sino alla stipulazione del primo contratto integrativo collettivo di ciascuna agenzia.

Il III titolo del decreto legislativo che stiamo esaminando è dedicato all’amministrazione periferica dello Stato, e prevede innanzitutto la trasformazione delle prefetture in uffici territoriali del governo, “titolari di tutte le attribuzioni dell’amministrazione periferica dello Stato non espressamente conferite ad altri uffici” (art. 11).

Le agenzie prevista dal decreto legislativo sono l’Agenzia Industre Difesa (nell’ambito delle competenze prima esercitate dal Ministero della Difesa), l’Agenzia per le normative e controlli tecnici e l’Agenzia per la proprietà industriale (nell’ambito delle competenze delle amministrazioni che confluiscono nel Ministero delle attività produttive, ovvero quelle precedentemente assegnate al Ministero dell’industria, del commercio e dell’artigianato, al Ministero del commercio con l’estero, al Ministero delle comunicazioni ed al dipartimento del turismo nell’ambito della Presidenza del Consiglio dei Ministri), l’Agenzia per la protezione dell’ambiente e per i servizi tecnici (cui si attribuiscono competenze del Ministero per l’ambiente e della soppressa A.N.P.A.), l’Agenzia dei trasporti terrestri e delle infrastrutture (che rientra nell’orbita del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti), nonché le agenzie finanziarie (un intero capo del decreto è dedicato alla riforma del Ministero delle finanze e dell’amministrazione fiscale) l’Agenzia di protezione civile e l’Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale.

Le agenzie fiscali (articoli 61 e seguenti del decreto legislativo) sono l’Agenzia delle Entrate, l’Agenzia delle dogane, l’Agenzia del territorio, l’Agenzia del demanio.

Per ciò che concerne il trattamento del personale si prevede la definizione di un comparto di contrattazione collettiva per le agenzie fiscali ed un livello di contrattazione integrativa per ciascuna agenzia.

All’agenzia di protezione civile (art. 79) “sono trasferite le funzioni ed i compiti tecnico-operativi e scientifici in materia di protezione civile svolti dalla direzione generale della protezione civile e dei servizi antincendi del ministero dell’interno, dal dipartimento della protezione civile, istituito presso la presidenza del consiglio dei ministri, e del servizio sismico nazionale”.

Ed ancora: “Il Corpo nazionale dei vigili del fuoco, per le attività di protezione civile, dipende funzionalmente dall’agenzia.

L’attività dell’agenzia è disciplinata, per quanto non previsto dal presente decreto legislativo, dalle norme del codice civile”

La vigilanza sull’agenzia è affidata al ministro dell’interno, che esercita rispetto alla attività della stessa poteri di indirizzo.

All’Agenzia per la formazione e l’istruzione professionale vengono trasferiti i compiti esercitati in materia dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale e dal Ministero della pubblica istruzione.

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[1] Si tratta in particolare dei soggetti disoccupati da lungo tempo.